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张万山与彭阳县人民政府行政允诺一审行政判决书

结案日期:2018年11月6日 案由:人民政府行政允诺 文化行政允诺 新闻出版行政允诺 当事人:张万山 彭阳县人民政府 案号:(2018)宁04行初66号 经办法院:宁夏回族自治区固原市中级人民法院

当事人信息

原告张万山,男,回族,生于1966年11月24日,初中文化,宁夏彭阳县人,住彭阳县。

委托代理人张兴明,宁夏益成律师事务所律师。特别授权。

被告彭阳县人民政府。住所地:彭阳县悦龙新区行政中心。

法定代表人刘启东,男,县长。

委托代理人高飞涛,彭阳县农牧局总工程师。特别授权。

委托代理人姜修欣,宁夏古雁律师事务所律师。特别授权。

诉讼记录

原告张万山因要求被告彭阳县人民政府履行行政允诺,于2018年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于2018年6月12日受理后,于2018年6月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年9月19日公开开庭审理了本案。原告张万山及委托代理人张兴明、被告彭阳县人民政府的委托代理人高飞涛、姜修欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告彭阳县人民政府陈述称,其没有作出有关原告诉称的行政允诺行为,被告的行为仅为行政指导行为。

被告彭阳县人民政府向法庭提供的证据:

证据1、彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社企业信息;证明彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社企业信息企业登记情况。

证据2、《彭阳县秸秆养畜示范项目合同书》;证明合同主体系彭阳县畜牧技术推广服务中心与彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社。

证据3、《关于下达2009年农业综合开发农业部专项良种繁育和优势特色种养示范项目计划的通知》(宁农发2009-432号);证明彭阳县秸秆养畜示范项目开发任务和投资计划、效益评估。证明该项目主管单位系彭阳县农牧局。

证据4、《彭阳县秸秆养畜示范项目实施方案》(彭农发2009-168号);证明项目来源、项目实施时间、项目地点、项目建设内容、项目资金配套、项目实施单位。

证据5、彭阳县新集乡人民政府文件《关于申请解决新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区遗留问题的报告》(新政发2016-141号);证明新集乡人民政府申请解决新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区遗留问题及方案。

证据6、彭阳县人民政府专题会议纪要(2016)79号;证明彭阳县人民政府解决新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区遗留问题及方案。

原告诉称:2007年,农业部在彭阳县实施定点秸秆养畜项目。彭阳县政府将此项目定到新集乡白河村。白河村不愿实施该项日。2009年5月被告又将该项目确定到上马洼村。被告许诺:让原告垫资完成项目工程,待项目验收后支付工程款。原告当时任上马洼村党支部书记,就答应了。原告于2009年5月开工建设,共建保暖牛棚30栋、饲料房30间、青贮池2959立方米,占地22亩,用铁网围栏,平整了院子。2010年5月底竣工验收并交付使用,总共投资1874250元,其中原告垫支1149840元,原告名下贷双带资金贷款15万元。项目验收后,由于被告购买了96头牛。该批牛发生疫情,使养殖园内的258头牛也被传染都死了,导致入园农户全部退出园区,园区关闭。被告赔偿了牛的损失,原告垫付的资金就没有兑现。原告找被告和新集乡人民政府要垫付资金,被告一直不管,后新集乡人民政府于2015年以新政发(2015)12号文件、新政发[2016]141号文件对园区的情况上报被告。被告批示由新集乡、农业局、财政局、审计局调查处理。彭阳县农业局、财政局调查后建议:先由新集乡对园区进行评估拍卖,不足资金由财政局补贴。被告于2016年12月28日决定征收了福尔康肉牛养殖园区,由新集乡人民政府处置福尔康肉牛养殖园区的财产,解决遗留问题。以扶持养殖专业合作社的名义给原告解决了30万元,并由原告偿还15万元的双带资金,归还其它借款。并形成了[2016]79号专题会议纪要。原告根据会议纪要的规定又多次找新集兴乡人民政府,新集兴乡人民政府的领导让原告等着,园区拍卖后就给原告给钱,2018年3月原告找新集兴乡人民政府,他们告诉原告园区暂时没有人接受,处理不了。等不住就向法院起诉。原告垫付的资金基本部是银行贷款和小额公司的贷款,原告一直支付利息。

综上事实,福尔康肉牛养殖园区是被告实施的项目,原被告协商项目验收后用项目款和收交农户的钱,支付原告的垫资。由于被告的原因使原被告的口头协议不能履行。被告不履行允诺行为违法。故根据《行政诉讼法》的规定,起诉你院,请求:1、依法判令被告履行行政许诺行为,支付原告垫付的工程款999840元,利息476479.87元,共计1476318.87元;2、本案诉讼费由被告承担。

原告在举证期限内向法庭提供的证据:

证据1、彭阳县人民政府办公室文件处理单、彭阳县新集乡人民政府文件及新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区基本情况及资金运行情况说明一份及证明两份;证明被告欠原告的资金是1149840元及原告名下的贷款15万元的事实。

证据2、彭阳县新集乡人民政府给彭阳县党委、政府《关于申请解决新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区遗留问题的报告》;证明彭阳县新集乡人民政府向被告请示的事实和欠原告的资金是1149840元及原告名下的贷款15万元的事实。

证据3、彭阳县农业局、财政局《关于新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区建设运行情况的调查报告》;证明原告的诉讼标的和被告的行政允诺行为。

证据4、彭阳县人民政府的会议纪要;证明被告许诺的事实。

证据5、彭阳县新集乡人民政府给彭阳县党委、政府《关于申请解决新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区遗留问题的请示》;证明新集乡人民政府向被告请示处理原告债务的事实交给原告,并给45万元的事实。

证据6、借款凭证、证明11张;证明原告借款127.4万元及利息的事实。

被告辩称:一、原告张万山并非本案适格原告。在2009年8月20日所签订的《彭阳县秸秆养畜示范项目合同书》中,乙方系彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社,而非自然人张万山。彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社已于2015年10月30日决议解散并由彭阳县工商行政管理局办理注销登记。故原告张万山并非本案的适格原告,不具备原告资格。

二、被告彭阳县人民政府并非本案适格被告。在2009年8月20日所签订的《彭阳县秸秆养畜示范项目合同书》中,甲方系彭阳县畜牧技术推广服务中心,而非被告彭阳县人民政府。按照合同相对性原则,合同一方当事人只能向另一方当事人提出合同上的请求和提起诉讼,而不能向与合同无关的第三人提出合同上的请求及诉讼。故被告彭阳县人民政府并非本案的适格被告。

三、原告张万山不存在垫资行为。2009年8月20日由彭阳县畜牧技术推广服务中心与彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社签订《彭阳县秸秆养畜示范项目合同书》,合同中的乙方彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社系由原告张万山等五位股东投资成立,注册资金50万元的农民专业合作经济组织。签订该合同系乙方作为企业自主做出的商业行为,对后续可能产生的风险应当自行承担。

合同签订后,彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社按照合同约定,自筹资金114.9932万元完成肉牛养殖场的工程建设。原告作为彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社的主要股东,筹集了上述资金,完成了肉牛养殖场的工程建设。原告上述行为系其作为合作社主要股东为作为市场主体的合作社履行合同义务的履约行为,并非原告所主张的垫付资金行为。

四、被告彭阳县人民政府不存在行政允诺及协议行为。彭阳县人民政府在该项目中的行为系行政指导行为。增加农民收入,推动农业产业化发展是党中央、国务院对农业农村工作的明确要求。被告为了贯彻落实党中央、国务院农业农村工作会议,结合我县实际情况,制定了一系列支持鼓励农业产业化、规模化政策,积极争取上级政府部门农业建设项目的支持。本案涉及的定点秸秆养畜项目也是积极争取而在我县投资实施的农业部养殖项目。该项目通过各乡镇申报,层层批准确定的农业养殖项目。该项目具体运作均由政府指导、部门实施、乡镇配合实施。被告的行为依据法律规定系行政指导行为。

因被告与原告之间并不存在原告张万山主张的行政允诺及行政协议,被告在涉案项目运作过程中的行政行为系行政指导行为,依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第三项规定,行政指导行为不属于人民法院受理范围。

五、被告对该历史遗留问题已多次处理。因原告在合作社经营过程中发生纠纷且多次上访,被告多次责令新集乡、农牧局进行调解处理,且由彭阳县人民政府进行了包括2016年政府专题会议纪要在内的多次调解处理。合作社作为市场主体,自主经营,自负营亏是企业运行的基本原则。被告从化解信访事项,最大限度维护信访人合法权利的角度出发,做出了政府专题会议纪要进行处理。

原告在经营合作社中自2010年同县、乡政府及部门产生争议距今已有八年,八年中被告已经在法定职责范围从化解信访矛盾角度出发,对原告信访事项进行最大限度化解处理。原告想通过政府包揽企业盈利,为其承担风险,于法无据。

六、本案原告属于重复诉讼,应裁定驳回原告的诉讼请求。本诉与前诉相比,双方当事人均相同、诉讼请求也相同,并且本诉已被前诉固原市中级人民法院2018年6月12日作出的(2018)宁04行初51号生效裁判羁束,依据法律规定,本案原告的诉讼应驳回。

综上所述,原告因自主经营中的合同行为产生纠纷,以被告为主体提起诉讼,依据法律规定,原、被告诉讼主体均不适格、且不属于人民法院受案范围。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

原告对被告提供的证据质证意见:对证据1真实性、合法性均无异议,关联性有异议;对证据2的真实性有异议,是白河村的合同书,与本案行政允诺行为无关;对证据3、4的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据5的真实性、合法性、关联性均无异议,能证明新集乡政府请求彭阳县政府解决原告的垫资问题;对证据6的真实性、合法性、关联性均无异议,但对其证明目的有异议,此证据能证明被告的行政允诺行为。

被告对原告提供的证据质证意见:对证据1中的12号文件的真实性、合法性没有异议,但该证据与本案没有关联性,不能达到其证明目的,因该证据中的文件成文日期为2015年3月20日,但情况说明的证明为2010年、2014年作出的且均为复印件,无法核对该证据的真实性,另外,该组证据仅可以说明原告在被告行政指导下自主经营合作社盈亏的情况。

对证据2的真实性、合法性没有异议,关联性不认可,不能达到其证明目的,该证据仅可以说明原告自主经营合作社的行为而不能证明被告具有行政允诺的行政行为。

对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性均没有异议。该证据恰恰可以证明被告为解决原告多次上访,对原告上访的事多次进行了调解、处理的事实,该证据不能证明被告具有行政允诺的行政行为。

对证据6的真实性、合法性、关联性均不认可。该证据无法证明原告所称的借款用于合作社的事实。

经庭审质证,本院对证据作如下确认:原告、被告提供的证据,符合证据的关联性、合法性、真实性作为本案的定案依据,本院予以确认。

经审理查明,上马洼富尔康肉牛养殖园区项目是由农业部投资扶持建设的集约化、标准化肉牛养殖项目。项目名称为农业部定点秸秆养畜项目。本项目于2007年定在新集乡白河村实施,但白河村不愿实施该项目。2009年因农业部要验收该项目,2009年5月在县委、政府主要领导的指示下,经农牧部门、新集乡党委、政府及上马洼村相关负责人共同协商后将该项目确定在新集乡上马洼村实施,并于2009年5月份开始开工建设。2009年8月20日原告张万山以彭阳县白河福尔康肉牛养殖示范场的名义与彭阳县畜牧技术推广服务中心签订了《彭阳县秸秆养畜示范项目合同书》。2009年9月10日彭阳县农牧和科学技术局下发彭阳县秸秆养畜示范项目实施方案。方案中,资金配套中央资金100万元,地方配套资金40万元(自治区财政配套32万元、县财政配套8万元),自筹资金210万元。为实施该项目2009年11月12日成立了彭阳县富尔康肉牛养殖农民专业合作社,法定代表人为原告张万山。原告按照县委、政府主要领导及农牧部门、新集乡党委、政府的协商意见,于2009年5月,在自筹资金未到位的情况下,由原告张万山先行垫资开工建设上马洼富尔康肉牛养殖园区。共建保暖牛棚30栋,总面积3456平方米,饲料房30栋,总面积780平方米,青贮池2959立方米。并于2010年6月30日竣工。该园区占地面积22亩(涉及用地农户9户,用地方式为租赁)。该园区的运作方式为,在协商自愿的基础上,由养殖户个人申请入园养殖,养殖户的主要义务是:一是每栋棚存栏牛达到10头以上(其中养殖户自筹资金补栏牛达到5头以上,下余肉牛用党员双带基金进行补栏);二是入园农户每栋牛棚及饲料房建设成本除国补资金外,其余资金由入园农户个人承担。截止2010年5月份共有20户养殖户入园。2010年5月12日,区、市、县主要领导莅临园区进行实地观摩,经观摩认为园区建设符合规划规模及要求。随后,经农业部验收为合格。在县主要领导的同意下,经农牧部门负责人、乡政府相关负责人、园区负责人及部分养殖户代表利用党员双带基金于2010年6月份在山东梁山县购买肉牛98头,由于地域、气候等原因,购回的肉牛发生了支原体肺炎疫情,导致园区养殖户原有的肉牛感染发病而死亡,园区受到重大冲击,养殖户也因疫情威胁全部撤出园区。致使入园农户基础设施建设自筹资金无法收回。被告赔偿了园区内入园养殖户死亡牛的损失,对原告垫付的资金未解决。2010年7月10日,彭阳县新集乡人民政府作出新集乡上马洼富尔康肉牛养殖园区基本情况及资金运行说明,其中农户牛棚及饲料房自筹建设资金共计129.984万元未能收取,其中原告张万山个人垫支114.984万元,利用农村党员双带资金已垫付15万元。

原告张万山多次找被告彭阳县人民政府及其职能部门就其垫资资金要求解决。2014年11月20日彭阳县农牧局、彭阳县财政局按照被告彭阳县政府的指示,组织人员对新集乡上马洼富尔康肉牛养殖园区的情况进行实地调查核实,并作出关于新集乡上马洼富尔康肉牛养殖园区建设运行情况的调查报告,建议按属地管理的原则,由新集乡政府负责,将现有的设施进行评估拍卖,采用拍卖的办法,不足部分由财政局补贴,让有能力的企业或者个人进行养殖。 2015年3月20日彭阳县新集乡人民政府向被告彭阳县人民政府以新政发(2015)12号《关于申请解决新集乡上马洼富尔康肉牛养殖园区建设缺口资金的报告》,上马洼富尔康肉牛养殖园区项目是由农业部投资扶持建设的集约化、标准化肉牛养殖项目。该园区于2009年5月份开始建设,2010年6月份完工。由于发生疫情等原因,致使入园农户基础设施建设自筹款无法收回而造成129.984万元资金缺口。缺口资金中利用农村党员双带资金已垫付15万元,由园区法人代表张万山个人已垫支114.984万元。由于该项目资金缺口数量较大,经新集乡政府多次上报后,县财政局、农牧局已于2014年11月份对该项目资金运行及缺口情况进行了核实,核实结果与上报情况一致,现申请县政府及相关部门能够尽快予以解决。该报告经被告彭阳县人民政府签批后,允诺由财政研究解决。

后被告并未支付原告张万山垫付的工程款。原告张万山便又找被告及彭阳县新集乡人民政府。2016年10月21日新集乡人民政府又向被告彭阳县人民政府以新政(2016)141号《关于申请解决新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区遗留问题的报告》,向被告反映原告垫付资金情况和申请解决方案。2016年12月29日被告就福尔康肉牛养殖园区问题召开专题会议。会议决定:(一)将福尔康肉牛农民养殖合作社园区租用土地20.7亩(15400元/亩)一次性征收、征用费318780元;(二)在养殖专业合作社扶持资金中解决30万元用于福尔康肉牛农民养殖合作社园区建设资金;(三)由新集乡人民政府负责福尔康肉牛农民养殖合作社园区的财产处置,并一次性处置福尔康肉牛养殖园区所有遗留问题。(四)会议决定事项所需资金31.878万元由县财政筹措解决,其中养殖园区征用土地31.878万元,扶持养殖专业合作社30万元。会议还要求,县财政局尽快落实兑付资金;新集乡政府要尽快将土地征用资金兑现到位,并将园区遗留问题处置到位;园区现负责人张万山要尽快将双带资金限期足额归还,并归还其他借款和解决相关遗留问题并形成了[2016]79号专题会议纪要。原告张万山自认专题会议后被告给其支付工程款30万元。剩余垫资款被告未向支付原告。 2017年10月16日新集乡人民政府第三次向被告彭阳县人民政府以新政发(2017)215号《关于申请解决富尔康肉牛农民养殖专业合作社园区遗留问题的请示》,经新集乡党委、政府多次协商,形成初步解决方案:1、将富尔康肉牛农民养殖专业合作社园区的其余未建修的三面围墙由农牧局或农发办修建;2、在养殖专业合作社扶持资金中解决45万元给富尔康肉牛农民养殖专业合作社园区法人代表;3、将富尔康肉牛农民养殖专业合作社园区的处置权交给法人张万山,以便一次性彻底解决富尔康肉牛农民养殖专业合作社园区的遗留问题。后被告彭阳县人民政府未履行行政允诺。原告张万山提起诉讼。请求:确认被告的行政允诺行为成立,判令被告履行行政允诺,支付原告垫付的工程款999840元,利息476478元,共计1476318元。

另查明,彭阳县福尔康肉牛养殖农民专业合作社于2009年11月12日成立,法定代表人是张万山。2015年10月30日注销。彭阳县白河福尔康肉牛养殖示范场是彭阳县福尔康肉牛养殖农民专业合作社的示范场。

裁判分析过程

本院认为,本案争议的焦点是:1、被告彭阳县人民政府是否对原告进行了行政允诺;2、被告是否按照允诺向原告支付垫资的资金;3、本案是否属于重复诉讼。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项规定,重复起诉的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。认定一个诉讼是否为重复起诉,除了判断起诉人、诉讼请求等主观要素是否同一外,另外一个重要标准是判断前后两诉的客观要素即诉讼标的是否同一,由于诉讼标的决定着判决的约束力,因此,准确厘定诉讼标的尤为重要,基于行政诉讼的全面审查原则,人民法院对被诉行政行为的审查不限于原告的诉讼请求及理由,而是要围绕着被诉行政行为合法性的各个方面进行全面审查,并依此作出相应裁判。本案中,原告张万山请求判令被告履行行政许诺行为,而原告张万山的前诉为请求判令被告不履行行政合同的行政行为违法。本诉与前诉相比诉讼请求不相同,行政行为指向的具体内容不同。因此,原告张万山的起诉符合法律的规定。被告彭阳县人民政府辩称原告张万山属重复起诉的理由不能成立,本院不予支持。

行政允诺是指行政主体为达到某种目的(如招商引资、解决历史遗留问题等),向特定或者不特定的相对人作出的,承诺在相对人某种情况出现或完成了某一特定行为后由自己(或自己所属的职能部门)完成某种行为或给予某种利益的单方意思表示。特定的相对人也可以成为行政允诺的对象。本案中,原告张万山从垫付工程款后,并没有陈述被告彭阳县人民政府在什么时间允诺向其支付垫资的工程款。本案证据证实,被告彭阳县人民政府于2015年4月23日在彭阳县新集乡人民政府2015年3月20日新政发(2015)12号《关于申请解决新集乡上马洼富尔康肉牛养殖园区建设缺口资金的报告》的文件处理单中,被告签批由财政解决,确定为行政允诺的时间。并有2016年10月21日新集乡人民政府新政(2016)141号《关于申请解决新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区遗留问题的报告》、2016年12月29日被告彭阳县人民政府(2016)79号专题会议纪要能够印证。且被告按照允诺已向原告支付工程款30万元。据此,被告2015年4月23日的行政允诺法律关系成立并有效。被告辩称其不存在向原告行政允诺的辩解理由不能成立,本院不予支持。

行政允诺引起诉讼的前提就是出现了符合行政允诺设定条件的人,其要求政府或其职能部门履行自己的允诺,政府或其职能部门不履行或不适当履行自己的允诺,从而引发诉讼。这种行政主体与相对人之间的争议属于行政争议,人民法院应当进行处理。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十六条第三款非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的,该企业或者其法定代表人可以提起诉讼的规定。本案中,被告2015年4月23日允诺由财政解决,并按允诺支付原告垫付的工程款30万元,是在履行自己的允诺。据此,被告辩称原告、被告不是本案的适格的原告、被告的辩解理由不能成立,本院不予支持。

本案的证据,2010年7月10日彭阳县新集乡人民政府作出新集乡上马洼富尔康肉牛养殖园区基本情况及资金运行说明、2014年11月20日彭阳县农牧局、彭阳县财政局关于新集乡上马洼富尔康肉牛养殖园区建设运行情况的调查报告、2015年3月20日彭阳县新集乡人民政府新政发(2015)12号《关于申请解决新集乡上马洼富尔康肉牛养殖园区建设缺口资金的报告》及被告2015年4月23日允诺由财政解决、2016年10月21日新集乡人民政府新政(2016)141号《关于申请解决新集乡上马洼福尔康肉牛养殖园区遗留问题的报告》、2016年12月29日被告彭阳县人民政府(2016)79号专题会议纪要均有原告张万山垫付工程款114.984万元及原告名下双贷资金15万元的记载内容,能够证实原告张万山垫付工程款的事实。据此,被告辩称原告不存在垫资行为的辩解理由不能成立,本院不予支持。

人民法院经过审理,查明被告负有给付义务(承诺引起的义务)、被告未履行给付义务、原告有给付之请求权、被告未履行给付义务没有法律所规定或认可的理由、判决被告履行给付义务对原告仍有意义的,就应判决被告履行给付义务。本案中,被告彭阳县人民政府没有按照允诺全部支付原告张万山垫付的工程款,因此,被告彭阳县人民政府应当承担给付义务。

综上,被告彭阳县人民政府与原告张万山之间的行政允诺法律关系成立并有效,被告应当履行自己的允诺。原告张万山的请求理由成立,本院予以支持。据此,被告彭阳县人民政府应当向原告张万山支付工程款114.984万元、原告张万山名下的双带资金15万元,减去已付工程款30万元,再向原告张万山支付工程款99.984万元,并按同期银行贷款利率支付利息。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定,判决如下:

裁判结果

一、确认被告彭阳县人民政府与原告张万山之间的行政允诺法律关系成立并有效;

二、被告彭阳县人民政府应当在判决生效之日起三十个工作日内向原告张万山支付工程款99.984万元。并按同期银行贷款利率向原告张万山支付利息,期限自2015年4月23日起至判决履行结束之日止。

案件受理费50元,由被告彭阳县人民政府负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。

文尾

审判长  何军民

审判员  王 伟

审判员  柳 玲

二〇一八年十一月六日

书记员  张晓敏

附件

附:

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十三条人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十三条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第六十九条第一款第(六)项第十六条第三款