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福建省林业工程公司与福州市城乡规划局规划行政管理二审行政判决书 

结案日期:2014年1月17日 案由:林业行政规划 当事人:福建省林业工程公司 福州市城乡规划局 案号:(2014)榕行终字第6号 经办法院:福建省福州市中级人民法院

当事人信息

上诉人(一审原告)福建省林业工程公司,住所地福州市。

法定代表人王文达,副总经理。

委托代理人郭坚、衷孙连,福建合立律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)福州市城乡规划局,住所地福州市。

法定代表人陈勇,局长。

委托代理人庞伟涛、林晶,该局工作人员。

一审第三人福州市国土资源局,住所地福州市。

法定代表人郑建闽,局长。

委托代理人刘晨璐、陈忠禹,福建拓维律师事务所律师。

一审第三人施家顺,男,1954年10月14日出生,汉族。

诉讼记录

上诉人福建省林业工程公司因诉被上诉人福州市城乡规划局城市规划管理一案,不服台江区人民法院(2013)台行初字第64号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2014年元月7日公开开庭审理了本案。上诉人福建省林业工程公司的委托代理人衷孙连,被上诉人福州市城乡规划局的委托代理人庞伟涛、一审第三人福州市国土资源局的委托代理人刘晨璐到庭参加诉讼。一审第三人施家顺经本院合法传唤,未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

福州市城乡规划局于2013年6月9日作出榕规函(2013)306号《关于福建省林业工程公司要求查处施家顺及福州市国土局等单位出让土地使用权行为的复函》,主要内容为:经核实讼争地块之前已办理土地权属登记,后因法院司法拍卖,福州市国土局按规划条件与施家顺签订了土地出让合同并为其办理了土地权属登记,因此不存在再办理《建设用地规划许可证》的问题,亦不存在违反城乡规划法相关规定需要被告查处的问题,另外对土地主管部门颁发土地所有权证书的行为及人民法院司法处置行为,亦无法律法规规定授权被告有核查、处理的权力。

一审法院查明,涉案地块座落于福州市鼓楼区西二环北路418号,原土地使用权人为原告福建省林业工程公司,使用权性质为划拨。因执行生效的湖北省高级人民法院(2009)鄂民二终字第00005号民事判决和宜昌市中级人民法院(2007)宜中民二终字第00088号民事判决,湖北省宜昌市中级人民法院于2010年10月9日作出(2009)宜中执字第00092-2号《执行裁定书》和《协助执行通知书》,《执行裁定书》裁定将涉案地块1473.7平方米土地使用权及地上建筑物归买受人施家顺所有;买受人施家顺应持裁定书在30日内到土地管理部门办理权属过户手续。《协助执行通知书》通知福州市国土资源局将涉案地块过户给买受人施家顺所有。2011年9月27日第三人施家顺向第三人福州市国土资源局申请办理涉案地块法院委托拍卖划拨土地使用权审批。同年11月17日,福州市人民政府作出榕政地(2011)297号批复,同意将涉案地块划拨国有土地使用权转让给施家顺,并由施家顺依法办理建设用地使用权协议出让手续。同年11月23日,第三人福州市国土资源局与施家顺签订《国有建设用地使用权出让合同》(榕土地产出(2011)040号),该合同第五条约定涉案出让宗地的用途为公共绿地,第十二条约定涉案宗地按现状出让给受让人,受让人在该宗地范围新建建筑物、构筑物及其附属设施的,应符合规划管理部门确定的出让宗地规划条件。第三人施家顺于2012年5月21日取得了榕国用(2012)第31533800125号《国有土地使用证》,该使用证“记事”一栏备注:经法院处置受福建省林业工程公司国有土地使用权,原土地登记已注销;土地使用要求按《国有建设用地使用权出让合同》(榕土地产出(2011)040号)执行。另查,2011年11月14日被告向第三人福州市国土资源局作出榕规函(2011)563号《关于西二环北路418#地块规划用途的复函》,明确涉案地块的规划用途为公共绿地。

原告对上述土地使用权的处置行为持有异议,遂于2012年10月30日向被告福州市城乡规划局邮寄《福建省林业工程公司关于要求福州市城乡规划局依法查处施家顺、福州市国土资源局、福州拍卖行、湖北省宜昌市中级人民法院违法出让国有建设用地使用权行为的函》,提出举报和控告,要求被告对第三人施家顺、第三人福州市国土资源局、福州拍卖行、湖北省宜昌市中级人民法院在出让国有建设用地使用权过程中违反《中华人民共和国城乡规划法》相关规定的违法行为进行纠正查处等。由于被告未作出处理决定亦未予以答复,原告遂向一审法院提起行政诉讼。2013年6月17日,本院作出(2013)台行初字第26号行政判决,判决:一、被告福州市城乡规划局不履行法定职责的行为违法;二、被告福州市城乡规划局应于判决生效之日起十五日内对原告福建省林业工程公司的举报控告事项作出处理。福州市城乡规划局遂作出榕规函(2013)306号《关于福建省林业工程公司要求查处施家顺及福州市国土局等单位出让土地使用权行为的复函》。原告于2013年6月19日收到上述复函后,不服该复函内容,遂诉至一审法院。

一审法院认为,本案所涉国有土地使用权的转让并非通常情况下进行的土地使用权转让,而是相关人民法院对涉案土地使用权进行拍卖处置的结果。第三人施家顺通过相关人民法院的执行拍卖程序取得涉案土地的使用权,并无不当。第三人福州市国土资源局根据相关人民法院的生效法律文书、协助执行通知书,并经福州市人民政府审批,为施家顺办理土地使用权转让手续,属于行政机关履行法定协助义务的行为。而且,涉案地块的规划用途为公共绿地,第三人施家顺与第三人福州市国土资源局之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》亦明确约定出让宗地的用途为公共绿地,按现状出让给受让人,受让人在该宗地范围新建建筑物、构筑物及其附属设施的,应符合规划管理部门确定的出让宗地规划条件,现第三人施家顺亦未在该土地上实施建设项目并申请办理建设用地规划许可证。因此,本案所涉地块国有土地使用权的转让行为并未违反城乡规划,亦不存在原告所述涉案地块的用途被改变等违反城乡规划法的行为,原告主张被告对其举报控告所作出的榕规函(2013)306号《关于福建省林业工程公司要求查处施家顺及福州市国土局等单位出让土地使用权行为的复函》的内容违法,没有事实和法律依据,不能成立,不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,一审判决:驳回原告福建省林业工程公司的诉讼请求。

上诉人福建省林业工程公司上诉称,原审认定事实不清,适用法律错误,具体理由如下:被上诉人复函称“……不存在再办理《建设用地规划许可证》的问题,亦不存在违反《城市规划法》相关规定……亦无法律法规有关规定授予我局有核查、处理的权力”,系规避法律规定和法定职责。1.城市规划管理系被上诉人的法定职责,而涉案地块规划用途为“公共绿地”,根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定,应当作为城市总体规划的强制性内容,禁止擅自改变用途,任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理。但由于被上诉人的不作为,导致涉案地块为施家顺所拍得,上诉人作为涉案地块的原权利人,因被上诉人的不作为,导致国有土地使用权灭失。2.《城乡规划法》第三十八条第一款规定,在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。虽然两一审第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十二条约定“本合同项下的宗地按现状出让给受让人,受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的,应符合政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件”,但此为涵盖性条款,其目的在于规避《城乡规划法》对规划条件的强制性规定,最终受害的,将是公共利益。请求:撤销一审判决;确认被上诉人于2013年6月9日作出的榕规函(2013)306号《关于福建省林业工程公司要求查处施家顺及福州市国土局等单位出让土地使用权行为的复函》的内容违法。

被上诉人福州市规划局未提交书面答辩意见,其代理人在庭审中辩称,1、关于答复的合法性的问题。城市规划管理是答辩人的职责,一审第三人施家顺和福州市国土资源局没有违法行为,不需要查处。福州市国土资源局的行为是司法协助行为,答辩人没有权利干涉。2、土地出让合同签订之前,福州市国土资源局向答辩人咨询过,答辩人出具过一个函,明确了该地块的规划用途为公共绿地。福州市国土资源局和施家顺是按答辩人的规划条件签订的合同。请求驳回上诉人的上诉,维持原判。

福州市国土资源局未提交书面答辩意见,其代理人在庭审中辩称,被诉行为对当事人的权利义务不产生影响。上诉人向被上诉人举报违法行为所涉及的土地本身经过司法拍卖,已不属于上诉人所有。之后答辩人的土地出让行为是协助法院执行行为,是有法律依据的。上诉人有权利举报其认为违法的行为,但被上诉人答复之后,福州市规划局作出的被诉函对上诉人的权利义务没有实际影响。本案应该驳回上诉人的起诉。

被上诉人福州市城乡规划局向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据、依据:1、相关片区控制性详细规划;2、榕规函(2011)563号《关于西二环北路418#地块规划用途的复函》;3、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条;4、福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》第三十三条、第三十四条;5、榕规函(2013)306号文及送达回证。

上诉人福建省林业工程公司向一审法院提供以下证据:1、闽林工办(2012)36号函、国内特快专递邮件详情单及网上查询打印单(附:榕规函﹤2011﹥563号、国有建设用地使用权出让合同榕土地产出﹤2011﹥040号、国有土地使用权证榕国用﹤2012﹥第31533800125号),证明被告于2012年10月31日收到原告快递送达的《福建省林业工程公司关于福州市城乡规划局依法查处施家顺、福州市国土资源局、福州拍卖行、湖北省宜昌市中级人民法院违法出让国有建设用地使用权行为的函》的事实;2、榕规函(2013)306号复函,证明被告于2013年6月19日向原告邮寄送达《关于福建省林业工程公司要求查处施家顺及福州市国土局等单位出让土地使用权行为的复函》,且该复函内容规避法律、规避被告职责的事实。

一审第三人福州市国土资源局向一审法院提交以下证据:福建省高级人民法院(2013)闽行终字第7号行政裁定书。

一审第三人施家顺未向一审法院提交证据。

以上证据均随案移送本院。本院对一审法院查明的事实及对证据的认证意见予以确认。

裁判分析过程

本院认为,被上诉人系依据法院的生效判决向上诉人作出《关于福建省林业工程公司要求查处施家顺及福州市国土局等单位出让土地使用权行为的复函》,该复函与上诉人具有法律上的利害关系,上诉人依法提起本案行政诉讼,是本案适格的原告。

上诉人要求被上诉人查处的涉案地块系本案一审第三人施家顺通过湖北省宜昌市中级人民法院的拍卖程序,取得涉案土地的使用权。一审第三人施家顺据此向一审第三人福州市国土资源局申请办理土地使用权过户手续,福州市国土资源局报福州市人民政府审批。福州市人民政府根据湖北省高级人民法院作出的生效法律文书、宜昌市中级人民法院《执行通知书》、《协助执行通知书》作出榕政地(2011)297号《关于西二环北路418#划拨国有建设用地使用权转让批复》,同意将涉案的划拨国有建设用地使用权转让给施家顺,并由施家顺依法办理建设用地使用权协议出让手续。上诉人对福州市人民政府作出的榕政地(2011)297号《批复》不服,曾向本院提起行政诉讼,要求撤销榕政地(2011)297号《批复》。经福建省高级人民法院审理,于2013年2月6日作出闽行终字第7号终审裁定。裁定认为,福州市人民政府作出的榕政地(2011)297号《关于西二环北路418#划拨国有建设用地使用权转让批复》,是依据湖北省宜昌市中级人民法院于2010年10月9日分别作出的(2009)宜中执字第00092-2号《执行裁定书》和《协助执行通知书》,履行协助义务将涉案地块1473.7平方米土地使用权过户给经司法拍卖的买受人施家顺,该批复并未超过(2009)宜中执字第00092-2号《执行裁定书》和《协助执行通知书》的范围,也未对上诉人采取其他强制措施。行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此裁定驳回福建省林业工程公司的起诉。福州市国土资源局与一审第三人施家顺签订《国有建设用地使用权出让合同》,系依据人民法院的《协助执行通知书》及福州市人民政府榕政地(2011)297号《批复》,履行人民法院生效裁判的结果。人民法院的司法拍卖行为及行政机关履行人民法院生效裁判的行为,均不属于被上诉人查处的范围。且福州市国土资源局在与一审第三人施家顺签订《国有建设用地使用权出让合同》之前,被上诉人于2011年11月14日向一审第三人福州市国土资源局作出榕规函(2011)563号《关于西二环北路418#地块规划用途的复函》,明确涉案地块的规划用途为公共绿地。一审第三人施家顺与一审第三人福州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中亦约定规划用途为公共绿地,并未改变规划用途。针对上诉人提出的《福建省林业工程公司关于要求福州市城乡规划局依法查处施家顺、福州市国土资源局、福州拍卖行、湖北省宜昌市中级人民法院违法出让国有建设用地使用权行为的函》,被上诉人已作出复函。上诉人关于“由于被上诉人的不作为,导致案涉地块为施家顺所拍得,上诉人作为案涉地块的原权利人,因被上诉人的不作为,导致国有土地使用权灭失”并要求判决确认被上诉人作出的被诉复函的内容违法的上诉主张,没有事实依据,依法不能成立。综上,上诉人的上诉理由及主张均不能成立,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人福建省林业公司负担。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  王小倩

代理审判员  朱瀚杰

代理审判员  郑 鋆

二〇一四年一月十七日

书 记 员  李振云

附件

附注:

本判决书引用的主要法律条文:

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理: (一)原判决认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决驳回上诉,维持原判; (二)原判决认定事实清楚,但适用法律、法规错误的,依法改判; (三)原判决认定事实不清,证据不足,或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的,裁定撤销原判,发回原审人民法院重审,也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定,可以上诉。

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条第(一)项