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湘潭某出租汽车有限公司与湘潭市交通运输局出租汽车特许经营权重新授予招标行为二审行政判决书

结案日期:2016年9月28日 案由:信息电讯行政协议 交通行政协议 公路行政协议 当事人:湘潭市交通运输局 湘潭联合出租汽车有限公司 案号:(2016)湘03行终92号 经办法院:湖南省湘潭市中级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告)湘潭联合出租汽车有限公司。

法定代表人方建春,董事长。

委托代理人龚福桥,湘潭联合出租汽车有限公司股东、安全营运负责人。

委托代理人郑建伟,重庆中慈律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)湘潭市交通运输局,住所地湘潭市岳塘区芙蓉路交通信息大楼。

法定代表人陈荣,局长。

委托代理人冯威华,湘潭市交通运输局工作人员。

委托代理人曾磊,湖南湘君律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人(原审原告)湘潭联合出租汽车有限公司与被上诉人(原审被告)湘潭市交通运输局出租汽车特许经营权重新授予招标行为一案,不服湘潭市岳塘区人民法院(2015)岳行初字第95号行政判决,向本院提起上诉。本院于2016年7月5日立案受理后,依法组成合议庭于2016年7月20日第一次公开开庭进行了审理。上诉人湘潭联合出租汽车有限公司于2016年8月5日提出回避申请,本院于2016年8月8日作出(2016)湘03行终92号决定,驳回上诉人的回避申请。上诉人对该决定不服,于2016年8月9日申请复议,本院于2016年8月11日作出(2016)湘03行终92号复议决定,予以驳回。本院于2016年8月17日第二次公开开庭进行了审理。上诉人湘潭联合出租汽车有限公司的委托代理人龚福桥、郑建伟,被上诉人湘潭市交通运输局的委托代理人冯威华、曾磊均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

原审判决认定,2015年10月8日,被告与湘潭市众鑫招标代理有限公司签订《招标委托代理协议》,双方约定被告委托湘潭市众鑫招标代理有限公司就“湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予”项目实行招标。2015年10月10日,被告与湘潭市众鑫招标代理有限公司在湘潭日报刊登了《湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予招标公告》,拟通过公开招标的方式对湘潭市2015年度到期出租汽车442个特许经营权进行重新授予,经营权期限为五年,评标办法为综合评分法。2015年10月12日,原告根据该公告的要求报名参加投标并购得《招标文件》一套。2015年10月18日,原告向被告及湘潭市众鑫招投标代理有限公司提交《关于“湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予招标”的异议书》一份,就《招标文件中》有关评分表、投标邀请函及总则部分的内容提出异议。对此,湘潭市众鑫招投标代理有限公司于2015年10月21日作出《招标答疑》予以澄清和回复,并将书面材料送达给全部投标单位。2015年10月22日,原告以《招标答疑》中并未对《招标文件》有关评分表部分的内容作出明确解释,再次向被告提交《关于对〈招标答疑〉的意见》,并表示保留向上级主管部门申诉及向人民法院起诉的权利。湘潭市众鑫招投标代理有限公司未再就此作出书面回复,而是于2015年10月27日向原告提供附有评分细则的《评分表(格式十一)》一份,说明了评标过程中涉及的运营方案、服务质量状况或者服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素。2015年10月30日上午,随机抽取的综合评标专家四人与被告单位委派的代表一人共同组成的评标委员会成员经过封标、唱标、开标、评标程序,确定了全部投标单位的综合得分和名次序列,得出了评标结论。同日,湘潭市众鑫招投标代理有限公司在中国采购与招标网、湘潭日报上公布了此次评标结果和中标单位;被告亦向中标单位发出了《中标通知书》。原告认为,被告就湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予而作出的此次招标行政行为存在适用法律错误、违反法定程序的情形,严重侵犯了原告公平竞争的合法权益,遂向法院提起诉讼。

原审判决认为,本案争议的焦点有以下几个方面:一、出租汽车特许经营权是否属于法定的行政许可事项,本案所涉招投标项目的实施是否适用《中华人民共和国政府采购法》及其相关规定。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第(二)项规定,有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项,可以设定行政许可;该法第十四条第一项还规定,“本法第十二条所列事项,法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可”。出租汽车行业的市场准入即属此类。据此,中华人民共和国国务院第412号令《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项将出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发的行政许可项目交由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门进行管理。对于此种类型行政许可事项的具体实施,中华人民共和国交通运输部令2014年第16号《出租汽车经营服务管理规定》第八条第(一)项规定,“申请出租汽车经营的,应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请,并符合下列条件……2.有按照下列第十三条规定取得的出租汽车经营权”;该规章第十三条第一款规定,“国家鼓励通过服务质量招投标方式配置出租汽车的车辆经营权。”法律和行政法规、规章之所以作出上述规定,是基于出租汽车服务行业的公益性和出租车辆的较大数量性等特点,交通行政主管机关在授予经营者行业准入许可时,出于行政效率和社会经济的考量,无法直接针对每一个经营主体所拥有的每一台车辆作出行政许可行为,而是通过统一招投标的方式,将一定数量的出租汽车特许经营权配置给各个经营者,再由经营者自行申请办理出租汽车经营证,并进而自主将所获得的经营权一一分配至名下所有的车辆,办理车辆运营证。可见,出租汽车特许经营权实质上是交通行政主管部门履行出租汽车行业准入的行政许可程序过程中,当出租汽车经营资质和车辆运营证无法特定和具体时所采用的过渡型的资源配置形式,待经营者落实其法定权益后,即可通过运营资质的形式表现出来,因而属于法定的行政许可事项的范畴。被告依据上述法律、法规作出本案所涉招标行政行为,适用法律正确。同时,行政协议与行政许可是两种不同类型的行政行为,前者具有合意性,是双向行为,后者则具有强制性,属单向行政行为。《中华人民共和国政府采购法》第二条第二款规定,“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”本案所涉招投标项目实施过程中,原告与各个投标人之间只产生行政许可的法律关系,没有产生行政机关支付对价,行政协议相对方提供物品或服务的政府采购法律关系,即使在被告与作为招投标代理机构湘潭市众鑫招投标代理有限公司之间,因委托而产生招标费用亦是由中标人承担。故本案所涉招投标项目的实施不适用《中华人民共和国政府采购法》及其相关规定。

二、原告湘潭联合出租汽车有限公司向本院提起行政诉讼是否以先行向相关监督管理部门投诉为必要条件,应否予以驳回。《中华人民共和国招投标法》第六十五条规定,“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的,有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”《中华人民共和国招投标法实施条例》第六十条规定,“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的,可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的,应当先向招标人提出异议,异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”《湖南省招标投标活动投诉处理办法》第二十八条第二款规定,“当事人对行政监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的,可以依法向本级人民政府或上级人民政府主管部门申请行政复议,或者依法向人民法院提起行政诉讼。”以上法律和行政法规均采用“可以”这一权利性条款类型的表述,将当事人向行政监督部门提出投诉和异议作为起诉前的选择性程序和事项,而非必要条件。本案所涉招投标项目中没有《中华人民共和国招投标法实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条规定的情形,原告是否先行履行投诉举报程序不影响其诉权的实现。对被告认为原告的起诉不符合法定条件,应当予以驳回的答辩意见,本院不予采纳。

三、本案所涉招投标项目实施过程中,被告是否具备合法的招标主体资格,有否存在滥用职权、超越职权的情形。《中华人民共和国招投标法》第七条规定,“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督,依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分,由国务院规定。”《中华人民共和国招投标实施条例》第四条第二款规定,“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工,对招标投标活动实施监督,依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的,从其规定。”据此,县级以上地方人民政府下属的各个行政部门应当分别就其行使职权范围内的相关招投标活动实施监督,此种情形的前提条件是行政机关与招投标活动没有法律上的利害关系。《中华人民共和国交通运输部令2014年第16号《出租汽车经营服务管理规定》第十三条第二款规定,“设区的市级或者县级道路运输管理机构应当根据投标提供的劳动方案、服务质量状况或都服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素,择优配置出租汽车的车辆经营权,向中标人发放车辆经营权证明,并与中标人签订经营协议。”本案中,被告因履行出租车特许经营权配置之法定职权而启动招投标程序,其再行作为城市公共客运主管部门对该程序实行监督明显不当,亦有悖公平、正义之原则与要求。此种职权竞合情形下,湘潭市人民政府直接指定作为指导、协调机关的湘潭市发展改革委员会担任本案所涉招投标项目的监督机关合理合法。据此,被告作为湘潭市2015年度到期的442个出租汽车特许经营权履行重新授予招投标项目的招标人,依法履行行政管理职责,不存在滥用职权、超越职权的情形。

四、被告作出被诉行政行为有否违反法定程序,有否侵害原告的公平竞争权益,是否应当承担相应的国家赔偿责任。《中华人民共和国招投标法》第三十七条规定,“评标由招标人依法组建的评标委员会负责。……与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会;已经进入的应当更换。评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密。”《中华人民共和国招投标法实施条例》第四十六条第三款规定,“评标委员会成员与投标人有利害关系的,应当主动回避。”本案中,被告因为履行行政许可职权而作为本案所涉招投标项目的招标人,其派遣本单位工作人员作为代表参与评标委员会进行评标,符合法律法规对评标委员会成员的相关规定,也没有违反法定程程序。评标委员会成员只有在与投标人有利害关系的情形下方能适用回避制度。同时,对于出租汽车经营这一具有公益性的服务行业,为保护消费者的合法权益,降低运营风险,维护社会公共安全和秩序,同样应当引入竞争机制,对经营主体进行优胜劣汰。在招投标这一具有竞争性的选拨活动中,针对投标人的运营方案、服务质量状况或者服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素而设置评分细则,并进而对符合条件的投标人进行评分后择优准入,合理合法,并非对任一投标人的准入限制或排斥,没有侵害当事人公平竞争权益的行为。

综上,被告作出被诉行政行为证据确凿,认定事实清楚,没有有违反法定程序,虽然存在适用法律上的瑕疵,但并未影响其行政行为的合法性和公信力,亦没有侵害原告的合法权益。对原告要求确认被告作出的湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予招标行政行为违法,并确认其发布的《湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予项目中标公告》无效的诉讼请求,本院不予支持。同时,原告未能提供证据证明被诉行政行为与其主张的经济损失之间存在因果关系,而且作为公司法人主体,原告不得主张作为自然人主体方可主张的精神利益。对于原告要求被告赔偿财产偿损失300万元、精神损害抚慰金500万元的诉讼请求,于法无据,本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定,判决驳回原告湘潭联合出租汽车有限公司的诉讼请求。案件受理费免收。

一审宣判后,湘潭联合出租汽车有限公司不服,在法定期限内提起上诉称,原审判决认定事实不清且错误,理由如下:1、错误将出租汽车特许经营权认定为行政许可事项;2、错误认定湘潭市发展改革委员会担任本案招投标项目的监督机关,掩盖被上诉人的工作人员非法进入涉案招投标项目评标委员会,评标结果无效;3、涉案招投标违反相关法律规定,设定歧视性规则,侵犯上诉人公平竞争权。请求二审法院:1、撤销湘潭市岳塘区人民法院(2015)岳行初字第95号行政判决;2、确认被上诉人作出的湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予招标行政行为违法;3、确认《湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予项目中标公告》无效;4、判决被上诉人赔偿上诉人财产损失300万元,精神损害抚慰金500万元。

被上诉人湘潭市交通运输局答辩称,1、出租汽车特许经营权系出租汽车经营资格、车辆运营资格许可的配置方式,属于行政许可事项范围;2、被上诉人系涉案招标行为的适格招标人,且湘潭市发展和改革委员会为涉案招标行为的法定监督机关;3、涉案招标行为并未设定歧视性规则,并未损害上诉人公平竞争的权益;4、一审判决的文字错误并不引起撤销一审判决的法定效果;5、上诉人诉赔偿损失没有法律和事实依据。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

经审理查明,原审判决认定的事实清楚,本院依法予以确认。

另补充查明,湘潭市发展和改革委员会作为湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予招标工作的监督机关派人对招投标活动进行监督。

裁判分析过程

本院认为,本案争议的焦点主要有以下四个方面:

一、出租汽车特许经营权是否属于行政许可事项。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第(二)项规定:“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项;”《市政公用事业特许经营管理办法》第二条第二款规定:“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业,依法实施特许经营的,适用本办法。”《湖南省市政公用事业特许经营条例》第三条第(三)项规定:“本省行政区域内涉及公共资源配置和直接关系公共利益的下列行业可以实行特许经营:……(三)城市公共客运;……”《出租汽车经营服务管理规定》第八条第(一)项规定:“申请出租汽车经营的,应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请,并符合下列条件……2.有按照下列第十三条规定取得的出租汽车经营权。”出租汽车作为城市公共交通的重要组成部分,根据上述法律和行政法规、规章的规定,政府可以对出租汽车行业实行特许经营。由于出租汽车具备公益性,且涉及到有限的公共资源,出租汽车实行特许经营是为了实现有限公共资源的合理配置,维护社会公众利益,因此能否进入出租汽车行业提供服务是一种权利的分配,其作为一种权利的获得需要经过政府部门的特别许可,因而其属于行政许可事项的范畴。

二、被上诉人湘潭市交通运输局是否具备对出租汽车特许经营权重新授予招标的行政职能。《出租汽车经营服务管理规定》第六条第二、三款规定:“县级以上地方人民政府交通运输主管部门在本级人民政府的领导下负责组织领导本行政区域内的出租汽车管理工作。县级以上道路运输管理机构(含出租汽车管理机构)负责具体实施出租汽车管理工作。”该规章第十三条规定:“国家鼓励通过服务质量招投标方式配置出租汽车的车辆经营权。设区的市级或者县级道路运输管理机构应当根据投标人提供的运营方案、服务质量状况或者服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素,择优配置出租汽车的车辆经营权,向中标人发放车辆经营权证明,并与中标人签订经营协议。”被上诉人作为本行政区域内出租汽车行业的行政主管部门,系组织实施出租汽车行政许可的法定主体,具备对出租汽车特许经营权重新授予招标的行政职能。

三、被上诉人湘潭市交通运输局在涉案招标过程中是否存在滥用职权、超越职权的行为,是否侵犯了上诉人的公平竞争权。第一,《中华人民共和国招标投标法》第十二条规定:“招标人有权自行选择招标代理机构,委托其办理招标事宜。”被上诉人作为出租汽车行业的行政主管部门,以招标人的身份委托招标代理机构实施组织对出租汽车特许经营权重新授予招标工作符合法律规定。第二,《中华人民共和国招投标法实施条例》第四条第二款规定:“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工,对招标投标活动实施监督,依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的,从其规定。”可见,由具有指导和协调职能的湘潭市发展和改革委员会担任涉案招投标项目的监督机关并无不当。第三,《中华人民共和国招标投标法》第三十七条第二款规定:“评标由招标人依法组建的评标委员会负责。依法必须进行招标的项目,其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成,成员人数为五人以上单数,其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。”因此,被上诉人委派工作人员作为代表参与评标委员会进行评标符合法律规定。第四,《出租汽车经营服务管理规定》第十三条第二款规定:“设区的市级或者县级道路运输管理机构应当根据投标人提供的运营方案、服务质量状况或者服务质量承诺、车辆设备和安全保障措施等因素,择优配置出租汽车的车辆经营权,向中标人发放车辆经营权证明,并与中标人签订经营协议。”被上诉人根据该规章的规定,设置涉案招标项目的评分细则并无不当。综上,被上诉人组织实施的招标行为符合法律规定,亦无滥用职权、超越职权的行为,且未侵犯了上诉人的公平竞争权。

四、上诉人的行政赔偿请求是否符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。……”本案中,上诉人对其损失是否真实存在以及与被诉行政行为之间是否具有因果关系,未能提供相应证据予以证明。另上诉人作为公司法人,主张精神抚慰金不符合法律规定。因此,上诉人的行政赔偿请求于法无据,本院不予支持。

综上所述,被上诉人湘潭市交通运输局组织实施湘潭市2015年到期出租汽车特许经营权重新授予招标行为符合法律规定,未侵害上诉人的合法权益。上诉人的上诉理由不能成立,本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律法规正确,程序合法,应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条(一)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原判决。

一审案件受理费按一审判决确定的负担,二审案件受理费予以免收。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  谢 颖

审 判 员  田 晴

代理审判员  赵 祝

二〇一六年九月二十八日

代理书记员  谭聪乐

附件

附适用法律条文:

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理: (一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

……

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第(一)项第三十八条第二款

《出租汽车经营服务管理规定》

第十三条第二款第六条第三款第十三条第六条第二款第八条第(一)项

《中华人民共和国招投标法实施条例》

第四条第二款

《中华人民共和国行政许可法》

第十二条第(二)项

《市政公用事业特许经营管理办法》

第二条第二款

《湖南省市政公用事业特许经营条例》

第三条第(三)项

《中华人民共和国招标投标法》

第三十七条第二款第十二条