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孔凡珍等37人诉霍邱县人民政府、霍邱县人民政府农业委员会行政允诺二审行政判决书

结案日期:2016年4月29日 案由:渔业行政允诺 农业行政允诺 人民政府行政允诺 当事人:霍邱县人民政府农业委员会 孔凡珍等37人 霍邱县人民政府 案号:(2016)皖行终138号 经办法院:安徽省高级人民法院

当事人信息

上诉人(一审原告)孔凡珍等37人(名单附后)。

共同委托代理人吴晓峰,上海锦天城(合肥)律师事务所律师。

共同委托代理人钱春龙,安徽天瑞律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)霍邱县人民政府,住所地安徽省霍邱县。

法定代表人段贤柱,该县县长。

委托代理人王贤德,安徽兴隆律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)霍邱县人民政府农业委员会,住所地安徽省霍邱县。

法定代表人刘进友,该委员会主任。

委托代理人闵长海,该委员会工会主席。

诉讼记录

上诉人孔凡珍等37人因诉霍邱县人民政府(以下简称霍邱县政府)、霍邱县人民政府农业委员会(以下简称霍邱县农委)行政允诺一案,不服安徽省六安市中级人民法院(2015)六行初字第00125号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2016年4月22日公开开庭审理了本案。除雍家开、从正国之外的其他35名上诉人及其共同委托代理人吴晓峰、钱春龙,被上诉人霍邱县政府的副县长万青及委托代理人王贤德,被上诉人霍邱县农委的法定代表人刘进友及委托代理人闵长海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

孔凡珍等37人起诉称,2013年9月27日,霍邱县农委向霍邱县马冲水稻良种场(以下简称马冲良种场)出具承诺书,称“根据县委、县政府安排,拟规划在马冲农场西片土地建安置房,在建设前期需要勘察,现就勘探事宜承诺如下:1、现在只是勘探,不收储土地,为设计提供基础资料;2、在动用土地前,要拿出职工安置方案,没有征得职工同意之前不得动用土地;3、在勘探时如损毁青苗,按照青苗补偿办法补偿;4、勘探时期三天完成,撤走机械”。上述勘察结束后,霍邱县农委根据霍邱县政府的安排就收回马冲良种场土地使用权及改制多次与马冲良种场及职工协商,并于2013年12月28日出具承诺书称:“一、安置房位置在沿振兴路临街门面房从第一层至第十一层划齐12000平方米左右,每亩地60平方米计算,以实际丈量为准;二、留地安置房无偿到户,证件由城投公司负责全额出资办齐,职工不出任何税费;三、改制安置在相关政策、法律、法规范围内,公开、公正办理”。马冲良种场全体职工遂在改制方案上签字表示同意按该方案改制、征地。但霍邱县政府、霍邱县农委却置上述方案及承诺于不顾,在没有落实上述补偿、安置的情况下擅自强行收回马冲良种场国有土地使用权。原告认为,霍邱县政府、霍邱县农委应按2013年12月28日承诺及方案安置,请求判令霍邱县政府、霍邱县农委按照霍邱县马冲水稻良种场改制方案和2013年12月28日承诺对原告予以安置补偿,并由霍邱县政府、霍邱县农委承担诉讼费用。经当庭询问,原告明确其诉求为:请求霍邱县政府、霍邱县农委因收回马冲良种场国有土地使用权而依照上述承诺和改制方案对原告进行安置补偿。

一审法院审理查明,2014年7月7日,霍邱县政府作出《关于收回县马冲水稻良种场土地使用权的批复》(霍政秘(2014)94号),决定收回马冲良种场全部国有土地使用权。同日,霍邱县政府办公室作出《收回霍邱县马冲水稻良种场土地使用权安置方案》(霍政办秘(2014)83号)。 2013年4月8日,霍邱县机构编制委员会作出邱编(2013)13号《关于部分事业单位转企改制的通知》,同意马冲良种场实行转企改制。2013年12月28日,霍邱县农委出具“关于马冲农场改制职工诉求的承诺”,承诺:“一、安置房位置在沿振兴路临街门面房屋从第一层至第十一层划齐12000平方米左右,每亩地60平方米计算,以实际丈量为准。二、留地安置房无偿到户,证件由城投公司负责全额出资办齐,职工不出任何税费。三、改制安置在相关政策、法律、法规范围内,公开、公正办理。”2013年12月30日,马冲良种场部分职工在《霍邱县马冲水稻良种场改制方案一(讨论稿)》签名。2014年10月7日,霍邱县马冲水稻良种场改制工作领导组作出《霍邱县马冲水稻良种场改制方案》(霍马改(2014)1号)。 2015年3月8日,霍邱县政府作出《关于马冲水稻良种场职工信访事项的复查意见》(霍政信复查(2015)14号),认为霍邱县农委于2013年12月28日出具的承诺书,违反政策规定,没有法律依据,不能执行;霍邱县农委此前向职工提供的《霍邱县马冲水稻良种场改制方案一(讨论稿)》只是讨论稿,并未正式发布,不具有任何效力,对马冲农场职工的安置,应以《收回霍邱县马冲水稻良种场土地使用权安置方案》(霍政办秘(2014)83号)的规定为准。

一审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定,为公共利益需要或为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的,有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权,对土地使用权人应当给予适当补偿。即对被收回国有土地的使用权人进行补偿的法定主体是有关人民政府土地行政主管部门。

从原告所称的霍邱县农委于2013年12月28日出具的承诺书以及《霍邱县马冲水稻良种场改制方案一(讨论稿)》内容来看,该承诺书系对“关于马冲农场改制职工诉求的承诺”,该改制方案载明系“讨论稿”且载明“按照国务院对事业单位改革的有关规定和县机构编制委员会邱编(2013)13号《关于部分事业单位转企改制的通知》精神,借鉴外地成功经验和县内同类性质单位改制的做法,结合实际,现制定霍邱县马冲水稻良种场改制方案。”因此,被告辩称霍邱县农委无权出具上述承诺书和改制方案,且该承诺书和改制方案是霍邱县农委对改制过程中职工诉求的承诺和事业单位转企改制安置方案的讨论稿等辩称理由,符合上述法律规定及承诺书等内容。原告诉请被告履行承诺对其进行因国有土地使用权被收回的补偿安置,没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告孔凡珍等37人的诉讼请求。

上诉人孔凡珍等37人上诉称,两份承诺书前后相继,均是根据霍邱县政府的授权作出,对两被上诉人具有约束力。霍邱县农委代表霍邱县政府出具的承诺、提供的《霍邱县马冲水稻良种场改制方案一(讨论稿)》是代表霍邱县政府发出的要约,上诉人在其上签字是对要约的承诺,共同构成双方的行政协议。《霍邱县马冲水稻良种场改制方案一(讨论稿)》只是名为改制方案,实际上其内容不仅包括事业单位改制,还包括收回国有土地使用权的补偿和安置。承诺书承诺的、上诉人主张和要求的是被上诉人收回国有土地使用权时的补偿和安置而非事业单位改制的补偿和安置。霍邱县农委根据霍邱县政府授权出具的承诺书合法有效,霍邱县政府、霍邱县农委应按承诺书在收回国有土地使用权时对上诉人进行补偿和安置,一审判决认定事实、适用法律错误。请求撤销一审判决,依法改判。

被上诉人霍邱县政府在庭审中答辩称,上诉人的原告主体不适格。上诉人混淆了相关法律关系,其是在被上诉人开办成立管理的单位进行工作,只是委托经营管理关系,《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》(国土资发(2008)202号)不适用本案,即使参照该规定,补偿也是给单位,不是给个人。霍邱县农委的承诺,即使得到霍邱县政府的追认,如果不合法,也不应当执行。《霍邱县马冲水稻良种场改制方案一(讨论稿)》只是讨论稿,允诺是确定的内容,且讨论稿中的补偿也是给单位,不是给上诉人。讨论稿上签字不构成行政协议。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,请求二审驳回上诉人的诉讼请求,维持原判。

被上诉人霍邱县农委的答辩意见与霍邱县政府的答辩意见相同。

一审被告霍邱县政府向一审法院提举的主要证据有:1、组织机构代码、法定代表人身份证明,证明被告身份情况。2、马冲良种场职工花名册,证明原告孔凡珍、吕素英、汪习田、杨再琴原告主体不适格;马冲良种场职工身份确认机构为霍邱县人社局;原告已经参加社保,有生活保障。3、事业单位法人年度报告书(2011年度)、邱编(2013)13号文件,证明马冲良种场是登记事业单位法人,资产属于国有资产,该良种场已经确定改制,人员安置方案为参加社会保险。4、吸收合同制工人(学员)登记审查表,证明马冲良种场是事业单位,入职须经人社劳动部门批准,孔凡珍、吕素英、汪习田、杨再琴原告主体不适格。5、霍邱县劳动局劳险(2002)093号文件、工资标准审批表,证明原告所在单位是自收自支事业单位,原告享受政策工资待遇,已达到退休年龄的原告人员也享受社会保险,原告不应享受双重待遇。6、安徽省人民政府皖政挂(2012)61号批复、皖政挂(2012)123号批复,证明马冲良种场的国有农用地经省政府批准转为建设用地。7、霍邱县国土资源局霍国土资[2014]75号、霍邱县政府霍政秘(2014)94号文件,证明马冲良种场的国有土地使用权已经依法收回。8、霍邱县马冲良种场改制工作领导组霍马改(2014)1号《霍邱县马冲水稻良种场改制方案》,证明原告单位改制有政策保障,原告合法权益没有受到侵害。9、霍邱县农委于2013年9月27日出具的承诺书,证明该承诺书仅涉及勘探事项,没有侵害企业权利。10、霍邱县农委于2013年12月28日出具的承诺书,证明霍邱县农委不是国有土地管理单位,其承诺因违法而无效,国有资产征收后的安置资产仍然是国有资产,原告诉请不在承诺事项范围内。11、霍邱县政府办公室霍政办秘(2014)83号《收回霍邱县马冲水稻良种场土地使用权安置方案》,证明霍邱县政府按照相关法律、政策,制定了安置方案,按职工人数留房安置,所留房屋仍然是国有资产,没有明确给各原告私有,改制也是安置的一部分,原告不应享受双重标准。

一审被告霍邱县农委向一审法院提举的主要证据同霍邱县政府相同。

一审原告孔凡珍等37人向一审法院提交的主要证据有:1、霍邱县农委于2013年9月27日和2013年12月28日出具的承诺书,证明霍邱县农委根据县委县政府的安排,就勘探土地和安置补偿对职工作出承诺。2、霍邱县马冲水稻良种场改制方案,证明基于霍邱县农委根据县委县政府的安排作出的承诺,原告同意按该方案和承诺制定的方案改制、征地。3、《霍邱县人民政府关于收回县马冲水稻良种场土地使用权的批复》(霍政秘(2014)94号),证明霍邱县政府违反改制方案、承诺而擅自改变安置方案的事实。4、信访复查意见书,证明证据1和证据2都是由霍邱县农委出具的。5、照片一组,证明被告在收回土地使用权手续尚未办理完毕的情况下,擅自组织单位施工。

以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核,一审关于案件证据的认证符合法律规定,本院对一审认定的案件事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为,孔凡珍等37人要求霍邱县政府、霍邱县农委因收回马冲良种场国有土地使用权而依照2013年12月28日的承诺和《霍邱县马冲水稻良种场改制方案一(讨论稿)》对其进行安置补偿,虽然《霍邱县人民政府办公室关于印发收回霍邱县马冲水稻良种场土地使用权安置方案的通知》(霍政办秘(2014)83号)对留房安置作出规定,在2013年12月28日的承诺书和《霍邱县马冲水稻良种场改制方案一(讨论稿)》中亦涉及安置房问题,但不能据此认为上述承诺和改制方案讨论稿中有关安置房的内容是因收回马冲良种场国有土地使用权而对该场职工的安置补偿。从承诺书和改制方案讨论稿的内容看,系对改制职工诉求的承诺,以及对马冲良种场改制方案的规定,不能简单地将涉及安置房的内容从中剥离出来作为收回国有土地使用权的安置补偿。且改制方案讨论稿并非正式对外生效的文书,不对当事人产生约束力。故孔凡珍等37人的诉请缺乏依据。一审法院判决驳回孔凡珍等37人的诉讼请求并无不当。上诉人孔凡珍等37人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人孔凡珍等37人负担。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  邓晓月

代理审判员  石 音

代理审判员  钟祖凤

二〇一六年四月二十九日

书 记 员  郑天强

附件

附1:上诉人名单 上诉人(一审原告)孔凡珍,女,1950年6月28日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)袁东红,男,1969年1月5日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)郜文涛,男,1949年5月4日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)杨多民,男,1967年8月9日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)沈全辉,男,1980年12月20日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)孟笑,男,1984年3月5日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)李传海,男,1972年12月8日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)赵祥兰,女,1953年12月10日出生,汉族,住安徽省六安市金安区。

上诉人(一审原告)周忠贤,男,1951年10月13日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)绳广英,女,1955年7月8日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)吕素英,女,1947年1月16日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)杨安群,女,1964年5月1日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)王晓静,女,1968年2月16日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)冯纪勇,男,1964年1月5日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)秦纪林,男,1946年5月10日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)汪习田,男,1950年2月18日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)雍家开,男,1925年6月30日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)方厚科,男,1949年9月1日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)左华林,女,1965年10月28日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)冯纪云,女,1959年4月8日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)王晓燕,女,1970年8月10日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)王国珍,女,1937年1月9日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)王晓玲,女,1972年9月30日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)徐中亭,男,1969年6月22日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)廖兰英,女,1939年2月19日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)雍家林,男,1949年5月7日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)张玉英,1956年10月15日出生,汉族,住安徽省霍邱县城关镇东湖社区二厂居民组C区019号。

上诉人(一审原告)王景贺,男,1941年7月1日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)杨再琴,女,1942年5月7日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)何本国,男,1931年5月9日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)何兆群,女,1971年8月4日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)刘燕,女,1978年8月15日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)袁登林,女,1966年10月10日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)陈玉珍,女,1929年11月11日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)何兆成,女,1962年9月6日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)雍国庆,男,1956年10月25日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

上诉人(一审原告)从正国,男,1963年3月19日出生,汉族,住安徽省霍邱县。

附2:相关法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:

(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

……

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第(一)项