网站地图 / 内贸外贸行政救助

黎国威、珠海高栏港经济区管理委员会二审行政判决书

结案日期:2016年12月29日 案由:内贸外贸行政救助 当事人:珠海高栏港经济区管理委员会 黎国威 案号:(2016)粤04行终字第112号 经办法院:广东省珠海市中级人民法院

当事人信息

上诉人(一审第三人):黎国威,男,1953年6月21日出生,汉族,住珠海市金湾区。

委托代理人:游艳,广东方源律师事务所律师。

委托代理人:谢勇柳,广东方源律师事务所实习律师。

被上诉人(一审被告):珠海高栏港经济区管理委员会。住所:珠海市高栏港经济区南水镇榕树湾高栏港大厦。

法定代表人:芦晓凤,主任。

委托代理人:杨斌彦,该管理委员会工作人员。

委托代理人:陈育娟,广东莱特律师事务所律师。

一审第三人:珠海市南通工贸实业总公司。住所:珠海市高栏港经济区南水镇珠海大道9288号康悦花园3栋商住楼201办公室。

法定代表人:刘劲昌,总经理。

委托代理人:黄思悦,广东莱特律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人黎国威因与被上诉人珠海高栏港经济区管理委员会(下称高栏港管委会)、一审第三人珠海市南通工贸实业总公司(下称南通公司)不履行行政救助法定职责一案,不服珠海市香洲区人民法院(2016)粤0402行初3号行政判决,向本院提起上诉。本案现已审理终结。

案件基本情况

一审法院查明:2011年10月31日,高栏港管委会办公室向高栏港经济区危房改造工作领导小组各成员单位通知印发《高栏港经济区南水镇南通公司危房改造工程实施方案》(珠港区办(2011)65号)。该实施方案第二条规定:改造范围为南通公司(金洲社区)危房户……改造形式以建经济适用房为主,就地维修为辅。第三条规定:“参与危房改造对象:1.南通公司在册农业职工。2.南通公司在册农业退休职工。3.南通公司一次性辞退人员。4.除上述1、2、3类对象以外有户口并有危房的农业从业人员。以上对象必须同时具备以下条件才能参与危房改造:(1)有高栏港经济区南通公司(金洲社区)户籍,且户主必须是高栏港经济区南通公司(金洲社区)户籍人口。(2)有住房,现居住在房改时从南通公司(原南水分场)直接购入的房屋且为危房。(3)从未享受住房优惠政策的危房户。但有下列情况之一的,不得参加危房改造或享受其他住房优惠待遇:(1)已参加南通公司集资建房的;(2)已参加南通公司房改购房或享受相关福利补贴等住房优惠待遇的;(3)夫妇任何一方享受过住房福利待遇的;(4)已参加南通公司危房或低洼地住房改造的。”第四条规定:参加本次危房改造的对象必须在2011年12月31日前报名,签订合同,否则视为自动放弃。第九条第1项规定:申请人是否符合本方案规定的危房改造对象,以房改办公布为准。第十条规定:本方案未尽事宜,由高栏港经济区危房改造工作领导小组研究决定。

南通公司是高栏港经济区危房改造工作领导小组的成员单位。黎国威是南通公司的职工。在上述危房改造工程项目中,黎国威向南通公司申请参加危房改造。2012年3月至5月间,高栏港经济区危房改造工作领导小组讨论了危房改造报名资料情况的几个特殊问题,并形成一份《危房改造工作会议纪要》。该纪要第十四点载明:“黎国威已在高压线搬迁时购房,现申请参加该次危房改造的问题,先行放低另行处理(按原住南通花园住户处理)。” 2014年4月17日,南通公司作出《关于黎国威住房问题的情况说明》,说明称:黎国威为南通公司5队职工,购有旧房;1999年由于220KV高压线珠斗三线途经南通公司村民房屋,需要实施搬迁,由珠海电力工业局在南通花园建好楼房分配到搬迁户,旧房拆除;由于高压线走廊途经黎国威的房屋属其自建部分……由珠海电力工业局补偿黎国威20019元;由于其公房不在高压线搬迁的范围,在南通花园建设的搬迁房剩余的情况下,由黎国威自行申请按成本造价购买住房1套,其搬迁房按建筑成本价为67168.6元;经南通公司危房改造领导小组多次会议讨论后,认为黎国威已在高压线搬迁中购有房屋,虽然由其本人出资,但属已上楼住户,为平衡前后关系,建议按六七菜队搬迁时原在南通花园集资建房住户的处理办法给予处理。 2015年11月,针对南通公司提交的《关于黎国威住房问题处理方案的请示》,南水镇政府决定由镇信访办对黎国威住房问题再组织协商一次,并建议黎国威遵循司法途径解决诉求。 2015年12月10日,南通公司作出《关于黎国威危房改造条件的复函》,复函内容如下:“南通公司危房改造领导小组根据《高栏港经济区南水镇南通公司危房改造工程实施方案》(珠港区办(2011)65号)文件中‘第三条参与危房改造对象:但有下列情况之一的,不得参加危房改造或享受其他住房优惠待遇:(1)已参加南通公司集资建房的’规定,并经多次会议讨论,认为你已在高压线搬迁中购有房屋,虽然由你本人出资,但属已上楼住户,是不具备条件参加本次危房改造的对象,此事项并已上报上级相关部门。如有异议,可咨询上级相关部门或通过法律途径解决。”该复函落款署名为“南通公司危房改造领导小组”,加盖有南通公司印章。高栏港管委会党政办公室于2014年3月13日向南水镇(政府)、区直各单位发出《关于成立南通公司危房改造协调工作领导小组的通知》(珠港办(2014)19号),通知载明:为确保顺利完成南通公司危房改造工作任务,决定成立高栏港经济区南水镇南通公司危房改造协调工作领导小组;领导小组下设办公室,负责南通公司危房改造的日常工作,办公地点设在南水镇政府。南通公司刘劲昌为领导小组成员,兼任领导小组办公室副主任。高栏港管委会述称,危房改造工作领导小组是由其成立,在危房改造工作中其只是出方案,具体工作是由南通公司在做,其与南通公司没有行政委托关系。南通公司述称,应该是委托危房改造工作领导小组,主要工作是由其公司实施。因为“南通公司危房改造领导小组”没有刻章,所以复函上盖的是其公司的章。

黎国威收到复函后不服,于2016年1月21日向一审法院提起行政诉讼,请求判令高栏港管委会应履行行政救助法定职责,将黎国威确定为危房改造对象。

一审法院另查明,在扣减补偿款20019元后,黎国威于2000年7月、2000年11月、2002年7月共向南通公司交纳了“高压线搬迁房款”46500元,购买了南通花园住房1套(黎国威述称为南通花园9栋402房)。房地产权证载明:位于珠海市金湾区南水镇南通花园住宅楼502房登记在黎国威名下,房屋所有权来源为“变更(2000年新建)”,土地使用权来源为“划拨”,建筑面积78.56平方米。

一审法院认为,黎国威诉请要求高栏港管委会履行行政救助法定职责,将其确定为危房改造对象,不论黎国威申请的事项是否属于行政救助范畴,其诉讼请求实质就是在其申请被拒绝的情况下,要求判令高栏港管委会履行将其确定为危房改造对象的职责。经查,第一,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定:“在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。”就本案诉请的事项而言,黎国威并未提供证据证明,其曾经向高栏港管委会提出过申请。本案亦不属于高栏港管委会应当依职权主动履行法定职责的情形。第二,涉案的《关于黎国威危房改造条件的复函》是由南通公司于2015年12月10日作出,该复函拒绝了黎国威参加危房改造的申请。南通公司是高栏港经济区危房改造工作领导小组的成员单位,其法定代表人刘劲昌又是高栏港经济区南水镇南通公司危房改造协调工作领导小组成员。在“南通公司危房改造领导小组”没有刻章,危房改造的具体工作是由南通公司实施的情况下,可以认为南通公司是代表“南通公司危房改造领导小组”作出复函答复黎国威,其行为后果应由组建该领导小组的高栏港管委会承担。即使从这一角度而言,黎国威也不符合《高栏港经济区南水镇南通公司危房改造工程实施方案》规定的参与危房改造的条件。高栏港管委会提供的高压线搬迁楼应住户款项明细表、款项构成说明、收款收据等证据表明,黎国威因高压线搬迁在2000年集资购买了南通花园住房1套,购房价格与南通花园1-8栋其他业主一样,均是按成本价购买。其中,2001年的款项构成说明已清晰地写明,黎国威集资房应交款67168.6元。黎国威已参加南通公司集资建房,根据《高栏港经济区南水镇南通公司危房改造工程实施方案》第三条的规定,不能被确定为参与危房改造的对象。黎国威申请高栏港管委会履行将其确定为危房改造对象的法定职责,理由不成立,其诉讼请求依法应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回黎国威的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元,由黎国威负担。

黎国威不服一审判决,向本院提起上诉,请求撤销一审行政判决,判决高栏管委会履行行政救助法定职责,将黎国威确定为危房改造对象。其一,黎国威不存在集资购房的事实,其购买房屋未享受集资优惠政策。1999年由于220KV高压线珠斗三线途经南通公司住户房屋范围,强拆黎国威房屋三分之二,后经法院判决,最终确认黎国威应取得补偿款人民币55071.6元,补偿范围包括主房39.6平方米、副房20.16平方米、鸡舍4.37平方米、围墙14.4平方米。当时南通公司认为黎国威被拆迁的房屋不属于公房,不属于高压线搬迁户,不参与相关集资建房与拆迁分配房屋。但黎国威因房屋被拆无处居住,在黎国威强烈要求下,南通公司在南通花园搬迁房尚有剩余的情况下,以房屋每平方米750元、杂物房每平方米1100元的市场价格向黎国威转让了房屋一套(南通花园9栋502房),在此过程中,黎国威并未享受拆迁户的相关优惠待遇。其二,黎国威向南通公司购买的南通花园9栋502房与其他集资房及拆迁安置房有本质区别。南通花园1-8栋(不含6、7栋)房屋是集资建房,带装修,集资范围是南通公司职工及干部、教师,价格为400-550元/平方米,一般职工分75平方米,干部、教师分85平方米,超出面积按1100-1300元/平方米补交。6、7栋亦是此后建设的集资房,亦带装修。黎国威购买的南通花园9栋属于拆迁安置房,并非集资房。且黎国威购买的房屋是毛坯房,按每平方米750元、杂物房每平方米1100元计价,远远高出集资房价格。黎国威购买的房屋所处的9栋均是拆迁安置房,正如黎国威持有的南通花园9栋502房房产登记信息附注“拆迁补偿”。但黎国威取得9栋502房是通过现金购买取得,而其他住户是拆迁补偿取得,且享受搬迁费等拆迁安置待遇。黎国威购买的是毛坯房,其他住户拆迁补偿的是带装修房,可直接入住。上述事实足以证明黎国威并未享受集资或拆迁补偿待遇。1999年高压线走廊途经的房屋除了自建房部分,还有公房8.1平方米。南通公司出具的《关于黎国威住房问题处理方案的请示》中已认可该事实,但当时南通公司未将黎国威纳入搬迁户给予拆迁安置补偿。黎国威所有的公房(国有土地使用证:珠府国用字(1990)第1700269号)中伙房8.1平方米已因高压线途径被占用,导致已无法使用,属于危房范围。黎国威在当时应享受拆迁安置补偿待遇而未享受,在本次危房改造中理应纳入危房改造对象。其三,一审判决认定黎国威未向高栏管委会提出申请,又认定黎国威向高栏管委会提出申请被拒绝,前后相互矛盾。“南通公司危房改造领导小组”不具备成为行政诉讼被告的主体资格,是由高栏港管委会领导设立的临时机构,代其行使、处理南通公司危房相关权力、事项,其行为后果与相应责任均归属于高栏港管委会。黎国威向“南通公司危房改造领导小组”提交申请的行为应认定为向高栏港管委会提交了相应申请。一审判决存在严重错误,请二审法院查明事实,公平公正地审理本案,依法支持黎国威的全部上诉请求。

高栏港管委会辩称,一审法院应依法发驳回黎国威的上诉请求。其一,黎国威已参加南通公司集资建房,已不符合《高栏港经济区南水镇南通公司危房改造工程实施方案》规定的参与危房改造对象条件。根据《关于黎国威住房问题的情况说明》,当时高压线途经黎国威的房屋属其自建部分,由珠海电力工业局补偿黎国威金额20019元。而其公房并不在高压线搬迁的范围,黎国威起初并没有资格参与搬迁房分配,后经其申请且南通花园建设的搬迁房存在剩余的情况下,黎国威已获得参与分配该搬迁房的资格,且明确黎国威是按成本造价购买。然而,黎国威却试图将9栋与1-8栋割裂,企图划分不同的房屋性质。诚然,9栋与1-8栋均建设在南通公司拥有的同一块“划拨”土地上,即便建设造价成本不一,但黎国威与1-8栋的其他业主一样均按成本价购买,而且,根据《高压线搬迁楼应住户款项》,对照黎国威与同属9栋的其他住户房屋购买价格,有些住户甚至是以1100元每平方米购买房屋(高于上诉人的购买价750元每平米),车房单价一致,均是1100元每平米。9栋虽被称为“搬迁房”,但房屋的性质并不因名称而改变,只是集资方式不一,但并不能改变1-9栋的集资房性质。况且,黎国威也已承认1-8栋为集资房,所购住房(在9栋)同属集资房。可见,黎国威已参加南通公司集资建房并享受了集资房的优惠待遇,已不符合参与危房改造对象条件。其二,在一审判决的认定上,第一点是对黎国威就诉请未向高栏港管委会提出过申请的认定,第二点主要是假设黎国威提出过申请的前提下,进一步论证黎国威不能被确定为参与危房改造对象,一审判决前后并未矛盾,其对黎国威未向高栏港管委会提出过申请的事实由始至终均是确定的。暂且不论黎国威的诉请是否属于答辩人履行行政救助法定职责范畴,但可以明确的是,黎国威并未提供任何证据证明其曾向高栏港管委会提出过行政救助申请。而且在本案中,需要明确区分黎国威向南通公司提出的要求“1、再申请1套经济适用房,享受住房政策;2、或按六七菜队搬迁时原在南通花园集资建房住户的处理办法要求计息”(以下称前者申请)与黎国威提出的要求高栏港管委会履行行政救助法定职责,将黎国威确定为危房改造对象的申请(以下称后者申请)。实质上,两者性质不一,不能混为一谈,本案涉及的只是对后者申请的认定。黎国威即便曾向南通公司提出前者申请,但是不能替代后者申请,若黎国威需要高栏港管委会履行行政救助职责,则应依法直接向正式提出后者申请,才符合行政诉讼法的相关规定,否则即属程序违法。其三,黎国威的诉请不属于高栏港管委会履行行政救助法定职责范畴,已在一审答辩中充分说明。

南通公司的陈述意见与高栏港管委会一致。

经查,一审法院查明的事实属实,本院予以确认。

裁判分析过程

本院认为,将适格的对象纳入危房改造范围属于高栏港管委会的行政救助法定职责。现代行政的任务除了维护社会秩序之外,还需要积极主动为个人的生存与发展提供各类行政给付(包括但不限于服务、保障与救助)。各级国家行政机关出于行政管理的需要,经常会发布各种行政规范性文件。就严格的依法行政立场来看,行政机关不可在行政规范性文件中自我授权或限制公民权利,但并非不能为其自身设定特殊的作为职责。事实上,行政机关在行政规范性文件中自设作为职责,更符合当代行政机关积极行政的客观需要。所以,在公民要求行政机关履行行政给付类法定职责时,对法定职责之“法”应作广义理解。高栏港管委会2011年10月31日印发的《高栏港经济区南水镇南通公司危房改造工程实施方案》,其目的是“保证农业职工居住安全,加快社会主义新农村建设步伐,加快危房改造力度”,属于积极改善民生、促进社会和谐的行政规范性文件,规定了适用该方案的对象。因此,将适格的危房改造对象纳入危房改造范围,是该行政规范性文件确立的高栏港管委会的法定职责。高栏港管委会认为行政救助的法定职责只可来源于狭义的法律不妥,本院不予支持。

黎国威向高栏港管委会提出了申请。首先,危房改造工作会议纪要第十四点记载黎国威申请参加该次危房改造。其次,南通公司危房改造领导小组2015年12月10日对黎国威作出了《关于黎国威危房改造条件的复函》。按照常理,若无黎国威的申请,南通公司危房改造领导小组不可能作出这一复函。南通公司一审庭审中亦承认黎国威曾口头要求作为危房改造对象,南通公司危房改造领导小组才书面作出该复函。南通公司危房改造领导小组是高栏港管委会成立,向该小组提交申请,应视为向高栏港管委会提出申请。一审法院认定黎国威未向高栏港管委会提出过申请不当,本院予以纠正。高栏港管委会还认为,黎国威应当在《高栏港经济区南水镇南通公司危房改造工程实施方案》第四条规定的时间,即2011年12月31日之前提出申请。对此,本院认为,行政机关应当建立完备的申请受理及登记制度,对申请人的申请应当按要求登记申请的时间和内容,并向申请人出具书面收据。在有证据证明申请人提出过申请,但行政机关申请受理登记制度不完善时,应由行政机关对申请人提交的申请时间承担举证责任。高栏港管委会未按要求对黎国威提出的申请进行登记,对其提交申请的时间,应由高栏港管委会承担举证责任。

黎国威不属于《高栏港经济区南水镇南通公司危房改造工程实施方案》第三条规定的危房改造对象。高栏港管委会提供的220KV高压线搬迁楼应住户款项明细表、款项构成说明、收款收据等证据表明,黎国威因高压线搬迁在2000年集资购买了南通花园住房1套,购房价格与南通花园1-8栋其他业主一样,均是按成本价购买。其中,2001年的款项构成说明已清晰地写明,黎国威集资房应交款67168.6元。对于黎国威2000年购买南通花园住房的起因及过程,高栏港管委会已作说明,黎国威起初并无资格参与搬迁房分配,后经其申请且南通花园搬迁房存在剩余的情况下,黎国威才获得了参与分配资格,并按成本造价购买。故高栏港管委会作出《关于黎国威危房改造条件的复函》并无不当,黎国威要求将其确定为危房改造对象,不符合《高栏港经济区南水镇南通公司危房改造工程实施方案》要求,本院不予支持。

一审法院判决认定事实清楚,适用法律正确;黎国威的上诉缺乏法律依据,本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人黎国威负担。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  唐 文

审 判 员  陈 伟

代理审判员  黄莎莎

二〇一六年十二月二十九日

书 记 员  林静丽

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第(一)项