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何伟生与水利部珠江水利委员会撤销行政许可行为一审行政裁定书

结案日期:2015年11月12日 案由:水利行政规划 当事人:何伟生 水利部珠江水利委员会 案号:(2014)穗中法行初字第138号 经办法院:广东省广州市中级人民法院

当事人信息

原告:何伟生,住广东省龙川县。

被告:水利部珠江水利委员会,住所地:广东省广州市天河区。

法定代表人:岳中明,职务:主任。

委托代理人:陈军、梁国健,均系该委员会工作人员。

诉讼记录

原告不服被告作出的珠水规计函(2013)50号《关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函》,向本院提起诉讼。本院对该案受理后,依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告何伟生,被告的委托代理人陈军、梁国健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

原告何伟生起诉称:原告世代居住的祖屋位于黄石镇稔坑村稔三经济合作社。2008年9月,龙川县稔坑水电站蓄水发电后,原告共同所有的祖屋就被该水电站所蓄的东江水淹没,淹没后不久便倒塌了。另外,原告拥有承包经营权的部分农田(其中还包括部分基本农田)也因龙川县稔坑水电站蓄水发电而被淹没。原告于2014年3月7日经案外人何晓华获知《关于发送广东省龙川县稔坑村水电站工程建设规划同意书的函》(珠水规计函(2013)50号)及其附件《广东省龙川县稔坑村水电站建设规划同意书》内容,认为被告作出的珠水规计函(2013)50号在实质上就是准予行政许可的证明文件,属于行政诉讼的受案范围。一、原告认为被告作出的珠水规计函(2013)50号文件与该水电站业主方的行为结合在一起,被告认可稔坑水电站的工程规模,稔坑水电站蓄水发电后,东江水将淹没整个稔坑村,包括淹没原告的祖屋与有承包经营权的基本农田,损害了原告的权益,因此被告所作之函严重损害了原告的合法权益。二、被告作出被诉具体行政行为时涉嫌超越职权。被告作出的被诉具体行政行为其实就包含了广东省龙川县稔坑水电站“水工程建设项目防洪规划同意书”和“水工程建设项目流域综合规划审查”这两项准予行政许可决定。且被告作出被诉具体行政行为的职权依据是2007年水利部颁布《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》和2008年9月水利部颁布的《关于明确由珠江水利委员会负责审查并签署水工程建设规划同意书的河流(河段)名录和范围(试行)的通知》。但本案的可行性研究报告于2004年已经获得批准了。因此,被告作出被诉具体行政行为时涉嫌超越职权。《中华人民共和国防洪法》第二十七条第一款要求水行政主管部门先审查工程建设方案是否符合防洪要求。本案中,被告并非水行政主管部门,无权审查相关水工程建设方案是否符合防洪要求。三、被告作出被诉具体行政行为时程序违法。1、被告违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条和第四十七条,没有告知包括原告在内的众多利害关系人享有陈述权与申辩权、没有保障利害关系人(即原告)此项权利。2、被告违反《中华人民共和国水法》第十九条、《中华人民共和国防洪法》第十七条的规定。本案中,工程可行性报告于2004年已经获得批准了,但被告还于2013年批准其水工程建设项目流域综合规划审查,被告的作法明显违法。3、被告违反了《中华人民共和国行政许可法》第四条。被告为广东省龙川县稔坑水电站的业主方补办该工程建设规划同意书手续在程序上是违法的。四、被告作出被诉具体行政行为时实体违法。1、被告违反《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》。本案中,国务院批复《珠江流域综合规划》的时间是2013年3月2日,而被告作出被诉具体行政行为的时间是2013年1月28日。被告实施被诉具体行政行为时没有相关专题认证报告作为依据。2、被告违反《防洪法》第十七条。被诉具体行政行为并没有阐述其符合相关的防洪规则的总体要求。龙川县稔坑水电站目前84.5米的蓄水位也违反了河源市三防指挥部作出的防护工程未竣工验收前水库正常蓄水位不得超过83.5米的行政指令。五、被告适用《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》为行政相对人办理了被诉准予行政许可决定是适用法律错误。故起诉请求:撤销被告于2013年1月28日作出的《关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函》(珠水规计函(2013)50号)这一准予行政许可决定。

原告为证明其诉请向本院提交的证据有:(1)被告作出的《水利部珠江水利委员会政府信息公开申请告知书》((2013)第1号)。(2)被告作出的《关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函》(珠水规计函(2013)50号)及其附件《广东省龙川县稔坑水电站建设规划同意书》。(3)龙川县黄石镇龙江村民委员会于2012年6月23日出具的《证明》。(4)河源市水务局《政府信息公开告知书》(2012)第1号。(5)《对河源市第五届人大五次会议代表建议第24号的答复》。(6)共578名村民联合签名的《育茗公司违规违约建电站严重损害长洲村民利益》。(7)龙川县育茗发展实业有限公司于2010年8月16日向龙川县黄石镇人民政府出具《关于长洲村民上访问题的解释意见》(育茗(2010)字第11号)。(8)稔坑村99名群众签名并按手印的《维权请求书》。(9)龙川县育茗公司于2006年3月28日摘录的《稔坑水电站情况简介--摘自可行性研究报告》。(10)龙川县国土资源局于2013年9月2日作出的《关于龙川县黄石镇龙江村稔坑村民何某甲﹤履行职责请求书﹥所述问题的情况答复》。(11)《广东省龙川县稔坑水电站工程可行性研究报告》所附图;《稔坑水电站水库淹没范围示意图》和《防护工程平面图》。(12)《广东省水利厅关于政府信息公开申请的答复》(粤水信息公开(2013)49号)。(13)《广东省水利厅关于政府信息公开申请的答复》(粤水信息公开(2013)46号)。(14)《水利部公告2005年第2号--法律和行政法规设定的水利行政许可项目目录等》。(15)2013年8月6日广东省水利厅工作人员到龙川县黄石镇现场调查时制作的《调查笔录》;(16)2013年8月23日,龙川县稔坑村村民何某乙出具的《证人证言》。(17)五个证人出具的五份《证人证言》。(18)被告在(2014)穗中法行初字第33号案件中提供的张某出具的《证明》。(19)水工程建设项目流域综合规划审查撰写的《民事诉状》。(20)龙川县公安局出具的《询问笔录》。(21)2012年6月20日河源市龙川县黄石镇龙江村民委员会出具的《证明》。(22)被告在(2014)穗中法行初字第33号案件中提供的《龙川县人民政府征收土地公告》(龙府(2006)71号)。(23)2014年3月28日龙川县黄石镇人民政府向何某甲等同志作出的《告知书》。(24)龙川县黄石镇龙江村民委员会稔三经济合作社出具的《证明》。

被告水利部珠江水利委员会答辩称:被告作出的《关于发送广东省龙川县稔坑村水电站工程建设规划同意书的函》(珠水规计函(2013)50号),在实体和程序上均符合法律规定,是合法的行政审批行为,原告申请撤销规划同意书的诉求没有事实理由和法律依据,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。理由如下:一、被告签署《广东省龙川县稔坑村水电站工程建设规划同意书》,是依法履行职责行为,适用法律正确,程序合法。(1)被告审批稔坑水电站工程建设规划同意书是有关法律法规赋予被告的行政职责。(2)被告受理稔坑水电站的审批行为符合法律规定,被告对水电站业主的请示材料进行复核后,认为该申请符合被告受理范围,且申请材料齐全,符合法定条件,遂决定予以受理。(3)被告审查批准稔坑水电站工程建设规划同意书符合法律规定:该水电站工程建设规模、任务符合流域综合规划的总体要求,建设规模等级(别)和标准符合《防洪标准》及其他有关技术和管理规定的要求,且该水电站与其他水工程协调一致。(4)被告审查批准稔坑水电站工程建设规划同意书不涉及具体移民和土地补偿等问题。二、原告申请撤销《广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书》的诉求,没有正当理由和法律依据。原告祖屋被淹在前,被告行政审批行为发生在后,审批行为和水淹事实没有因果关系,因此原告申请撤销同意书没有正当理由。且龙川县人民政府已按法律规定,统一完成了相关移民补偿安置手续,建设单位已与受影响村民农户签订补偿协议,并已领取补偿款,因此原告房屋被水淹与被告之行政审批行为不存在因果关系。

被告为证明其答辩向本院提交的证据有:(1)《水法》第十九条、六十五条;《防洪法》第十七条、五十四条;水利部第31号令《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》。(2)项目业主申办规划同意书材料。(3)《珠江流域综合规划》及国务院批复文件。(4)《防洪标准》(GB50201-94)。(5)珠江委《关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函》(珠水规计函(2013)50号)。(6)《广东省国土资源厅关于河源市龙川县黄石镇群众反映稔坑水电站项目侵占村民土地信访事项初查情况及工作意见的函》(粤国土资信访函(2014)1052号)。

经审理查明,被告于2013年1月28日向广东省龙川县育茗实业发展有限公司作出珠水规计函(2013)50号《关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函》,该函主要内容为:“广东省龙川县育茗实业发展有限公司:你公司《关于办理东江稔坑水电站工程项目水规划许可证的请示》收悉。经研究,函复如下:一、根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》的规定,在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程,其工程可行性研究报告报请批准前,应经有关流域管理机构对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。稔坑水电站位于东江干流枫树坝至龙川河段,未经我委签署规划意见,主体工程已于2007年开工建设,属未批先建项目违反了国家相关法律、法规的规定。二、根据《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》(水利部第31号令)及《水利部珠江水利委员会水工程建设规划同意书制度管理办法实施细则》的有关规定,你公司现向我委申请补办稔坑水电站工程建设规划同意书。经对申报材料进行审核,稔坑水电站工程主要任务是以发电、反调节为主,兼顾航运等功能,正常蓄水位为84.5米,水库总库容为2397万立方米,装机容量为25兆瓦。工程任务及建设规模基本符合《珠江流域综合规划》的要求,同意你公司补办该工程建设规划同意书手续,并出具《广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书》(见附件)。三、你公司在工程日常运行管理过程中,应依法接受水行政主管部门的监督检查。工程运行方式应服从流域防汛调度和水资源统一调度的要求,确保流域防洪安全,并保证下游河道生态基本流量的需求。四、工程运行过程中对第三者合法权益有影响的,由你公司负责协调并承担相应责任。”原告不服该函,遂提起本案诉讼。

裁判分析过程

本院认为:《中华人民共和国水法(2002修订)》第十二条第三款规定:“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”第十九条规定:“建设水工程,必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程,其工程可行性研究报告报请批准前,有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见;在其他江河、湖泊上建设水工程,其工程可行性研究报告报请批准前,县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。水工程建设涉及防洪的,依照防洪法的有关规定执行;涉及其他地区和行业的,建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。”《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》第三条规定:“水利部负责水工程建设规划同意书制度实施的监督管理。水利部所属流域管理机构(以下简称流域管理机构)和县级以上地方人民政府水行政主管部门按照分级管理权限,具体负责水工程建设规划同意书制度的实施和监督管理。”根据上述法律和部门规章的规定,被告水利部珠江水利委员会作为水利部派出的流域管理机构,在珠江流域内依法行使水行政管理职责,具有对涉案稔坑水电站的水工程建设规划同意书予以审查并签署的行政职权。

《中华人民共和国水法(2002修订)》第六十五条第二款规定:“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,擅自修建水工程,或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期补办有关手续;……”《中华人民共和国防洪法》第五十四条规定:“违反本法第十七条规定,未经水行政主管部门签署规划同意书,擅自在江河、湖泊上建设防洪工程和其他水工程、水电站的,责令停止违法行为,补办规划同意书手续;违反规划同意书的要求,严重影响防洪的,责令限期拆除;违反规划同意书的要求,影响防洪但尚可采取补救措施的,责令限期采取补救措施,可以处一万元以上十万元以下的罚款。”《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》第八条规定:“审查签署机关对受理的水工程建设规划同意书申请,应当依据有关法律、法规以及流域综合规划和防洪规划进行审查;对符合下列条件的,作出批准的决定,并签署水工程建设规划同意书:(一)水工程建设规模、任务符合流域综合规划和防洪规划的总体要求;(二)建设规模等级(别)和标准符合《防洪标准》及其他有关技术和管理规定的要求;(三)不影响其他水工程,或者有消除影响的补救措施。水工程建设不符合前款规定条件之一的,审查签署机关应当作出不予批准的决定,并下达水工程建设规划同意书不予签署通知书。水工程建设规划同意书可以对水工程的设计方案和管理措施提出有关要求。……”本案中,建设单位广东省龙川县育茗实业发展有限公司向被告申请补办稔坑水电站水工程建设规划同意书,并提交相关材料。被告认为其符合受理条件受理了其申请,经审查,稔坑水电站工程建设规模、任务符合流域综合规划的总体要求,建设规模等级和标准符合《防洪标准》及其他有关技术和管理规定的要求,且与其他水工程协调一致,符合上述部门规章规定的要求。同时,稔坑水电站工程补办建设规划同意书手续时已建成,并已进入了正常的生产运行阶段,其建设规模、任务等符合流域规划要求。被告遂根据上述法律的规定,从完善基本建设程序的角度,作出被诉的函对稔坑水电站工程补办了规划同意手续并无不当,本院予以支持。原告要求撤销涉案关于发送广东省龙川县稔坑水电站工程建设规划同意书的函之诉请理据不足,本院予以驳回。

综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定,判决如下:

裁判结果

驳回原告何伟生的诉讼请求。

一审案件受理费50元由原告何伟生负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于广东省高级人民法院

文尾

审 判 长  朱 琳

代理审判员  姚 伟

人民陪审员  姚冬湖

二〇一五年十一月十二日

书 记 员  周文静

法条

《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》

第八条第三条

《中华人民共和国防洪法》

第五十四条第十七条