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关于上诉人孙吴县秀河村村民委员会与被上诉人孙吴县林业局、孙吴县人民政府土地行政确认一案的二审行政判决书

结案日期:2016年8月5日 案由:林业行政裁决 人民政府行政裁决 当事人:孙吴县人民政府 孙吴县奋斗乡秀河村村民委员会 孙吴县林业局 案号:(2016)黑11行终25号 经办法院:黑龙江省黑河市中级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告)孙吴县奋斗乡秀河村村民委员会。

负责人王伟,该村村民委员会主任。

委托代理人曲广兴,哈尔滨市香坊区法坛法律服务所法律工作者。

委托代理人王守琪,该村村民。

被上诉人(原审被告)孙吴县人民政府。

法定代表人代树奇,该县县长。

委托代理人李欣,该县法制办工作人员。

委托代理人莫万利,黑龙江省启明律师事务所律师。

被上诉人(原审第三人)孙吴县林业局。

法定代表人魏建义,该局局长。

委托代理人刘清武,该局副局长。

委托代理人李琳,黑龙江启明律师事务所律师。

原审第三人沾河林业局。

法定代表人崔福荣,该局局长。

委托代理人丁洪雨,该局资源局局长。

委托代理人李秀海,沾河林业局法律服务所法律工作者。

诉讼记录

上诉人孙吴县奋斗乡秀河村村民委员会(以下简称秀河村)因孙吴县人民政府土地权属处理决定一案,不服逊克县人民法院(2015)逊行初字第9号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人秀河村村民委员会的负责人王伟及其委托代理人曲广兴、王守琪,被上诉人孙吴县人民政府的委托代理人李欣、莫万利,被上诉人孙吴县林业局的委托代理人刘清武、李琳,原审第三人沾河林业局的委托代理人丁洪雨、李秀海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

原审认定,沾河林业局按照黑革(1979)86号和黑政发(1981)226号文件要求,于1985年1月将其所管辖的11864亩荒山荒地、疏林地、非林业用地划拨给孙吴县奋斗公社十七大队(秀河村),沾河林业局在划拨时明确规定,划拨的林业用地不准开荒种地,不准乱砍滥伐,并要求“两荒地”必须用于造林,无能力造林的由林业部门收回。秀河村从1985年接收划拨地后,于1994年至1997年将争议的4020亩“两荒地”进行开垦,并于1994年至1996年分别分给秀河村1983年以后没有分到土地的村民,分到土地的村民向奋斗乡林业站每人每垧地缴纳900.00元管理费用,然后进行耕种。2010年6月15日,孙吴县林业局与沾河林业局签定了“土地现场勘测权属认定书”,将沾河林业局划拨给秀河村的“两荒”范围内的部分土地归还给沾河林业局。秀河村村民得知“两荒地”是经黑龙江省人民政府批准的,认为土地是属于秀河村集体所有,拒绝孙吴县林业局、沾河林业局对该地进行管理,并拒绝向孙吴县林业局、沾河林业局交纳承包费用。2014年1月29日,原告以沾河林业局已将争议的4020亩“两荒地”划给了原告,原告秀河村已取得该土地的使用权,孙吴县林业局无权管理此地,沾河林业局将4020亩中的部分土地收回违法为由,向孙吴县人民政府提交了土地权属争议确权申请书。2014年5月22日孙吴县人民政府作出孙政发[2014]61号土地权属争议处理决定书,认定沾河林业局1985年1月25日划拨给原告的4020亩“两荒地”所有权、使用权不归秀河村集体,原告不服向黑河市人民政府申请行政复议。2014年11月28日,黑河市人民政府作出黑市行复决字(2014)第8号行政复议决定书,维持了孙政发[2014]61号土地权属争议处理决定。原告不服向逊克县人民法院提起行政诉讼,请求法院依法撤销孙政发[2014]61号土地权属争议处理决定书。

原审认为,本案争议的焦点是,1985年11月25日沾河林业局划拨给原告秀河村诉争的4020亩争议地是否已成为秀河村的集体土地,孙吴县人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》是否合法。从划拨书中可以看出,第三人沾河林业局划拨给原告秀河村面积为11864亩荒山、荒地、疏林地、非林业用地是一份附条件的划拨合同。划拨书中明确了划拨地是为了保护森林资源,改善生态环境,发展林业建设的总体要求划拨的。并规定了划拨地不准开荒种地,不准乱砍滥伐,不准转让。因此争议的4020亩土地应认定为“宜林”两荒地。1995年12月5日被告孙吴县人民政府与第三人沾河林业局会谈纪要中规定,孙吴县人民政府与沾河林业局同意在已划拨给孙吴县奋斗乡,群山乡的“宜林”两荒地内进行速生丰产林整地,因此原告主张诉争土地4020亩经沾河林业局划拨后成为秀河村的集体土地没有事实依据。2011年4月6日第三人沾河林业局,与第三人孙吴县林业局签订授权委托书,约定由孙吴县林业局对沾河林业局划拨的“两荒地”进行管理。自2000年开始原告秀河村所涉及农户就开始向奋斗乡林业站缴纳承包费已成为事实。故孙吴县人民政府依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国林木林地权属争议处理办法》的规定作出的孙吴县人民政府《关于土地权属争议处理决定书》认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予支持。原告秀河村虽已将划拨地耕种已近二十年,但在此期间第三人沾河林业局,孙吴县林业局多次提出对划拨地按照划拨书要求进行退耕还林。并在1995年孙吴县人民政府与沾河林业局就形成了“会谈纪要”,要求将划拨“两荒地”收回进行速生丰产林整地。原告秀河村拒绝履行并与第三人孙吴县林业局发生冲突。黑龙江省委黑发[1998]17号文件规定,“凡1994年后开垦的林地须在2000年前还林”。原告秀河村应服从大局需要,考虑国家利益,并主动与林业部门沟通、协商来解决争议。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、第六十九条之规定判决,驳回原告孙吴县奋斗乡秀河村村民委员会诉讼请求。案件受理费人民币50.00元,由原告孙吴县奋斗乡秀河村村民委员会承担。

判决宣判后,秀河村不服,向本院提起上诉。

上诉人秀河村上诉称,一、1985年1月25日经黑龙江省人民政府批准的划拨书载明的4020亩土地的所有权、使用权属于秀河村集体的事实,依法成立。且上诉人并无违反划拨书中规定的权属灭失的条件。自划拨书生效之日起,划拨前的土地所有权人的所有权或使用权人的使用权灭失,划拨书划拨范围内的土地所有权和使用权归划拨主体秀河村所有和使用,沾河林业局失去对划拨土地的所有权和使用权。根据划拨书的规定,只有上诉人在未经沾河林业局同意的情况下将4020亩土地全部或部分转让,或者沾河林业局根据林业生产建设的发展需要占用这4020亩土地时与上诉人协商后用其他同等类型的土地进行兑换后,才能导致这4020亩土地的权属灭失。但上诉两种情况根本不存在。1995年12月5日孙吴县人民政府与沾河林业局的会谈纪要中规定,双方同意将划拨给孙吴县奋斗乡、群山乡的“宜林”两荒进行速生丰产林整地,上诉人经过奋斗乡政府和奋斗乡林业站同意后才统一将争议土地分配给农户,开荒种地应认定是经过孙吴县人民政府和沾河林业局同意的,不存在违法开荒的事实。2011年4月6日沾河林业局与孙吴县林业局之间签订的授权委托书不能成为争议的4020亩土地权属转移的依据。二、1985年经黑龙江省人民政府批准的划拨书划拨给上诉人的“两荒”土地现已属于耕地。自1995年起根据省里相关文件精神,孙吴县人民政府以速生丰产林前期整地、熟化草原的名义允许开垦林地、草原,到1998年全县已经开垦林地面积42031公顷、草原面积1893公顷,这些土地也包括争议的4020亩土地,上述土地全部按照标准依法变成耕地。三、孙吴县人民政府作出孙政发[2014]61号土地权属争议处理决定书的程序违法。根据土地权属争议调查处理办法的相关规定,负责土地权属争议处理的是县级以上土地行政部门,不是县法制局,且在作出处理决定书之前必须进行调解程序,孙吴县人民政府没有给上诉人送达是否受理通知书也未依法进行听证和调解程序就作出了土地权属争议处理决定书的行政行为违法了法律规定。四、一审追加沾河林业局为本案当事人错误。孙吴县人民政府和孙吴县林业局都认可1985年的黑龙江省人民政府批准的划拨书真实的情况下,无需再查明划拨书的真实性和合法性,争议土地的归属都与沾河林业局无关,本案与沾河林业局无利害关系。如沾河林业局参加本案诉讼,则孙吴县人民政府无权受理该土地争议,孙吴县人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》也应予以撤销。综上请求二审法院撤销一审判决。

被上诉人孙吴县人民政府答辩称,1985年经黑龙江省人民政府批准,沾河林业局立新林场将11864亩土地划拨给秀河村,其中7834亩为非林业用地,另4020亩为林业用地。根据黑革(1979)86号和黑政发(1981)226号文件及《划拨书》明确规定,划拨的林业用地只能植树造林,不准毁林开荒、不准乱砍滥伐,可见划拨的4020亩两荒土地性质仍为林地,上诉人称该地已属于耕地没有依据。1995年孙吴县人民政府与沾河林业局都同意在划给孙吴县奋斗乡、群山乡的宜林两荒地内进行速生丰产林整地,秀河村在经过奋斗乡政府和奋斗乡林业站同意的情况下对划拨的两荒进行了开垦。秀河村也承认开垦是以速生丰产林整地的形式进行的,但根据速生丰产林整地的相关规定,速生丰产林整地经过一定时间的土壤熟化还是要还林的,其土地性质依然是林地。按照国务院、省委的有关规定应当在2000年底前完成退耕还林,而孙吴县没有完成退耕还林工作不等于两荒林地就变成了耕地。综上,秀河村的上诉理由不成立,请求驳回秀河村的上诉,维持原判。

被上诉人孙吴县林业局答辩称,1985年根据黑革[1979]86号文件精神,经黑龙江省人民政府批准,沾河林业局将立新林场所辖110260亩土地划拨给孙吴县奋斗乡和群山乡,其中划拨给奋斗乡秀河村(原奋斗公社十七大队)11864亩(其中林业用地4020亩、非林用地7844亩)。按照划拨文件的规定,划宜林荒山、荒地给公社、大队,其目的是为了发展森林资源,都要用于植树造林,不准毁林开荒、不准乱砍滥伐;林业部门有权进行监督检查。因划拨的两荒林地权属仍为国有林地,划拨两荒的使用权、管理权随划拨转移至孙吴县,划拨后孙吴县林业局一直对划拨两荒进行监督、管理。划拨两荒自划拨后不再属于沾河林业局立新林场施业区,应属孙吴县林业局奋斗林业站施业区。一审判决适用法律法规正确,程序合法。请求二审法院驳回上诉,维持原判。

原审第三人沾河林业局答辩称,一审法院认定案件事实清楚,适用法律正确。沾河林业局按照文件要求将所属林场11864亩划给被上诉人孙吴县人民政府,林地所有权性质没有改变仍为国有。请求二审法院维持一审判决。

上诉人秀河村二审期间向本院提交的证据材料有:孙吴县统计局2013年现有耕地统计表。证明本案争议的4020亩土地的性质是耕地,国家已按耕地发放了直补资金,并不是林地。

上诉人秀河村二审期间向本院提交的证据材料与本案不具有关联性,本院不予采用。

本院根据本院采信的证据认定的事实与原审法院认定的事实相一致。

裁判分析过程

本院认为,1985年沾河林业局经黑龙江省人民政府批准将其立新林场11864亩土地划拨给孙吴县奋斗公社十七大队(现秀河村),其中包含荒山荒地3113亩、疏林地907亩,即本案争议的4020亩土地,因《划拨书》只能作为将该地块划拨给孙吴县奋斗公社十七大队使用的依据,其并不具备改变该地块性质和所有权的效力,且沾河林业局隶属黑龙江省森林工业总局,是国有森工企业,其辖区内的土地性质应为国有林地,故孙吴县人民政府作出的孙政发[2014]61号《孙吴县人民政府关于土地权属争议处理决定书》中认定争议土地为国家所有并无不当。1985年的《划拨书》规定划拨的林业用地,不准开荒种地,不准乱砍滥伐、不准转让,否则沾河林业局有权收回该地使用权,该地一直在进行速生丰产林前期整地,熟化土地,也未按省委相关文件要求,于2000年前还林。但在孙吴县人民政府对该地块进行土地确权过程中各方当事人并未提交有权收回该地块单位的土地收回决定或者该地块林权登记的相关文件的证据材料,孙吴县人民政府就直接决定本案争议的4020亩“两荒”地使用权不属于秀河村集体的证据不足。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(一)项、第八十九条第一款第(三)项之规定,判决如下:

裁判结果

一、撤销逊克县人民法院于2015年12月14日作出的(2015)逊行初字第9号行政判决;

二、撤销被上诉人孙吴县人民政府于2014年5月22日作出的孙政发[2014]61号《孙吴县人民政府关于土地权属争议处理决定》;

三、责令被上诉人孙吴县人民政府在六个月内重新作出土地权属争议处理决定。

一、二审案件受理费100.00元由被上诉人孙吴县人民政府承担。

本判决为终审判决。

文尾

审判长  孙伟华

审判员  满国石

审判员  王 凤

二〇一六年八月五日

书记员  张庆宇

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第(三)项第七十条第一款第(一)项