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程建红与建德市公安局、建德市城市管理综合行政执法局等行政执行二审行政判决书

结案日期:2016年6月16日 案由:人民政府行政执行 治安行政执行 司法行政行政执行 当事人:建德市城市管理综合行政执法局 建德市公安局 程建红 建德市下涯镇人民政府 案号:(2016)浙01行终246号 经办法院:浙江省杭州市中级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告)程建红,女,1965年3月19日出生,汉族,住建德市。

委托代理人储彪,北京圣运律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)建德市公安局,住所地建德市新安江街道法院路2号。

法定代表人汤文全,局长。

委托代理人黄献军,建德市公安局法制大队工作人员。

被上诉人(原审被告)建德市城市管理综合行政执法局,住所地建德市新安江街道国信路165号。

法定代表人楼春棋,局长。

原审被告建德市下涯镇人民政府,住所地建德市下涯镇桥头。

法定代表人叶胜平,镇长。

委托代理人储立,浙江杭星律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人程建红因与建德市下涯镇人民政府(以下简称下涯镇政府)、建德市公安局、建德市城市管理综合行政执法局(以下简称建德城管执法局)城建行政执行上诉一案,不服浙江省建德市人民法院(2015)杭建行初字第53号行政判决第一项、第三项内容,向本院提起上诉。本院于2016年4月15日受理后,依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

案件基本情况

程建红认为下涯镇政府、建德市公安局、建德城管执法局于2014年7月8日对其房屋进行的强制拆除行为违法,诉至原审法院,请求确认下涯镇政府、建德市公安局、建德城管执法局共同实施的上述强制拆除行为违法;审查并确认作为强拆依据的《“三改一拆”文件》违法;由下涯镇政府、建德市公安局、建德城管执法局承担本案诉讼费用。

原审法院经审理查明,2014年7月8日,下涯镇政府组织人员拆除了程建红于2012年4月租用村集体土地建造的坐落于建德市××××村的房屋。拆除现场有建德市公安局、建德城管执法局的工作人员。

原审法院认为,一、关于建德市公安局、建德城管执法局是否为本案适格被告的问题。本案中,程建红将建德市公安局、建德城管执法局与下涯镇政府列为共同被告,举证证明了其工作人员在拆除现场的事实,但未提供充分证据证明建德市公安局、建德城管执法局工作人员对案涉房屋实施了强制拆除行为,建德市公安局、建德城管执法局作为本案被告主体不适格,经释明程建红不同意变更,故应裁定驳回程建红对建德市公安局、建德城管执法局的起诉。二、关于下涯镇政府是否实施了强制拆除案涉房屋的行为。本案中,下涯镇政府未提供系程建红自愿退还土地、交施家村两委拆除房屋的直接证据,亦未充分提供程建红已腾空交房的证据,另外,结合人员、费用均由其组织、支付等因素,对其提出的应施家村两委邀请到现场、协助拆除房屋的抗辩不予采纳,对其实施了强制拆除程建红房屋的行为予以确认。三、关于下涯镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题。行政强制应当严格按照法定程序进行。本案中,下涯镇政府在强制拆除程建红房屋的过程中,既没有作出书面的行政决定,没有给予程建红应享有的陈述和申辩等权利,也没有告知程建红享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利,就组织人员强制拆除程建红房屋,应认定其强制拆除程建红房屋的行政行为违反法定程序。因下涯镇政府已实施了强制拆除行为,不具有可撤销内容,故应作出确认被诉行政行为违法的判决。四、关于程建红要求审查并确认作为强拆依据的《“三改一拆”文件》违法。本案中,下涯镇政府在实施强制拆除前未针对案涉房屋作出过书面处理,辩称其强拆行为的依据并非《“三改一拆”文件》,程建红亦未提供具体、明确的文件及要求审查的内容,无法对此进行审查。因此,对程建红的该项诉请不予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第(一)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(三)项之规定,判决如下:一、驳回程建红对被告建德市公安局、被告建德市城市管理综合行政执法局的起诉。二、确认被告建德市下涯镇人民政府于2014年7月8日强制拆除程建红房屋的行政行为违法。三、驳回程建红的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元,由建德市下涯镇人民政府负担。

上诉人程建红不服原审判决第一项、第三项内容提起上诉称,一、建德市公安局、建德城管执法局是本案适格被告,原审法院对法律的理解适用错误。本案一审中,对建德市公安局、建德城管执法局工作人员在强拆现场的事实已经查清,有争议的是上诉人认为两被上诉人实际参与强拆,而两被上诉人辩称在现场是为了保障交通、维持秩序、拉设警戒线。上诉人认为,即便依照两被上诉人的意见,其仍是本案适格被告。案涉强拆行为是下涯镇政府牵头、领导,公安、城管共同参与实施的,三被上诉人是分工合作关系,镇政府负责指挥,公安、城管负责“维持秩序”,从性质上说系三行政机关联合执法。如果最终影响行政相对人权利的行政行为属于任一行政机关的职权范围,相对人对此不服提起诉讼,应只以该行政机关为被告,但本案强拆行为是三机关联合实施,任一机关均无法定职权。上诉人对这样的行为不服提起诉讼,只能也应当是将三个行政机关列为共同被告。二、原审法院应依职权调取涉案“三改一拆”文件并对其合法性予以审查。下涯镇政府在诉前和一审答辩状中,均告知是依据“三改一拆”文件实施的强拆行为,上诉人在本案中有权请求法院进行审查。下涯镇政府在庭审中虽辩称未依据上述文件,但也未提交其他强拆依据,且该主张与其自己出具的答辩状不相符,不应被采信;拒不提供该“三改一拆”文件的,法院应当依职权调取。综上,请求撤销原判第一项、第三项,依法改判或者发回重审;本案诉讼费由被上诉人承担。

本院对原审法院认定的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为,一、关于适格被告的问题。上诉人程建红对“下涯镇政府组织人员实施了案涉房屋拆除行为,拆除现场有建德市公安局、建德城管执法局工作人员”这一事实并无异议。据此,在案涉房屋拆除行为由下涯镇政府实际组织实施的情形下,被组织人员的行为统一由下涯镇政府对外承担组织实施责任。故原审法院认为上诉人程建红对被上诉人建德市公安局、建德城管执法局提起诉讼属于错列被告,在向上诉人释明后仍拒绝变更的情形下,裁定驳回其对被上诉人建德市公安局、建德城管执法局的起诉,符合法律规定。二、关于上诉人一并提出的规范性文件审查请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定,公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求进行审查的规范性文件,应当是作为行政行为依据的规范性文件。本案中,上诉人程建红并未明确要求法院进行审查的规范性文件的具体指向,且下涯镇政府亦明确表示上诉人所称的“三改一拆文件”并非被诉房屋拆除行为的依据,故原审法院对此不作审查,不存在违法情形。但是,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定,人民法院对规范性文件进行审查的意见,应当在裁判理由部分予以阐明。故原审法院将上诉人提出的规范性文件审查请求作为诉讼请求在裁判主文部分予以评判存在不当,应予指正。综上,上诉人的上诉理由不能成立,本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人程建红负担。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  李 洵

审 判 员  王银江

代理审判员  唐莹祺

二〇一六年六月十六日

书 记 员  金 玲

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第(一)项第五十三条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第二十一条