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缙云县金色年华娱乐城与缙云县文化广电新闻出版局、丽水市文化广电新闻出版局文化行政管理(文化)一审行政判决书

结案日期:2018年3月19日 案由:新闻出版行政许可 文化行政许可 广电行政许可 当事人:缙云县金色年华娱乐城 丽水市文化广电新闻出版局 缙云县文化广电新闻出版局 案号:(2017)浙1121行初字97号 经办法院:浙江省青田县人民法院

当事人信息

原告缙云县金色年华娱乐城,统一社会信用代码913311220829465362,住所地浙江省缙云县五云街道新区鼎湖小区五幢一、二层。

法定代表人章伟平。

委托诉讼代理人吴津、周军平,浙江汇时律师事务所律师。

被告缙云县文化广电新闻出版局,住所地浙江省缙云县广电大楼14楼。

法定代表人杜新南,系该局局长。

委托诉讼代理人梅亚宝,浙江法和律师事务所律师。

被告丽水市文化广电新闻出版局,住所地浙江省丽水市花园路1号行政中心19楼。

法定代表人徐兼明,系该局局长。

委托诉讼代理人徐淑华,浙江晟耀律师事务所律师。

诉讼记录

原告缙云县金色年华娱乐城诉被告缙云县文化广电新闻出版局(以下简称县广电局)、丽水市文化广电新闻出版局(以下简称市广电局)其他行政管理行政许可一案,本院于2017年12月12日受理后,于2018年1月25日组成合议庭公开开庭进行了审理。原告缙云县金色年华娱乐城的委托诉讼代理人吴津、周军平,被告县广电局的出庭负责人何子庆、委托诉讼代理人梅亚宝,被告市广电局的委托诉讼代理人徐淑华均到庭参加诉讼,本案现已审理总结。

案件基本情况

被告县广电局于2017年8月4日作出缙文许不延字(2017)1号《行政许可不予延续决定书》(以下简称《决定书》),主要内容如下:你于2017年7月7日提出的娱乐经营许可证[许可证编号:第KG(8)0022号]行政许可延续申请。经审查,缙云县金色年华娱乐城设立于房屋用途中含有住宅的建筑物内的事实清楚,根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《许可法》)第五十条第二款和《娱乐场所管理办法》(以下简称《办法》)第六条、第十七条的规定,本机关决定不予延续。请你于2017年9月5日前,持本决定书及原娱乐经营许可证、副本到缙云县行政服务中心一楼大厅16号窗口办理有关注销手续,逾期未办理的,本机关将公告注销原行政许可证件。

原告对县广电局的《决定书》不服,于2017年9月25日向市广电局申请行政复议,要求:一、撤销县广电局的《决定书》;二、如经营许可不予延续,要求县广电局赔偿申请人经济损失。被告市广电局于2017年11月23日作出丽文复决(2017)1号《行政决定复议决定书》(以下简称《复议决定书》),主要内容如下。经审理查明:缙云县金色年华娱乐城于2004年11月24日设立,法人为王建华,地址为缙云县五云镇新区鼎湖小区(以下简称鼎湖小区)五幢二层。2006年12月11日,申请人申请了地址变更,将营业面积扩大到一、二层。2013年8月12日,申请人将原法人王建华变更为胡红方,将企业类型由个人经营变更为个人独资。2015年8月6日,申请人又将法人变更为章伟平,娱乐经营许可期限有效期至2017年8月6日。2017年4月10日,被申请人收到鼎湖小区业主委员会的《关于要求停止发放金色年华娱乐城经营许可证的报告》,强烈要求停止发放被申请人的娱乐经营许可证。2017年7月7日,被申请人收到申请人的申请报告,要求延续金色年华娱乐城的娱乐经营许可证期限。2017年7月17日,被申请人向申请人及利害关系人送达了《行政许可听证告知书》,告知相关听证权利。次日,被申请人收到鼎湖小区五幢二单元业主联名的《关于再次要求停止发放金色年华娱乐城〈经营许可证〉的报告》,要求停止发放被申请人的娱乐经营许可证并行使听证的权利。2017年7月25日,被申请人张贴《听证公告》并向各听证参与人送达了《行政许可听证会通知书》。2017年8月3日上午,被申请人就申请人的申请事项进行了听证,并根据听证结果于2017年8月4日作出了《决定书》。……本机关认为:金色年华娱乐城经营场所位于鼎湖小区五幢一、二层,该幢楼的其余楼层为住宅用途。申请人因噪音扰民问题常年来与鼎湖小区部分业主产生矛盾纠纷且一直未化解。被申请人在收到申请人的延续许可申请后及时向利害关系人送达《行政许可听证告知书》并按照法定程序进行了听证,在充分听取各方意见的基础上,结合被申请人的实际情况作出《决定书》事实清楚、程序合法,适用法律正确。关于申请人提出如娱乐经营许可不予延续,要求被申请人赔偿经济损失的问题,本机关认为被申请人依法作出的行政许可不予延续的决定与行政可撤销的行政行为性质不同。申请人在本案中要求被申请人予以行政赔偿的问题不属于本次行政复议审理的范围。综上,根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规定,本机关决定如下:维持缙云县广电局的《决定书》。

原告起诉称:原告2004年11月23日经被告县广电局合法审批后开始正常经营。2015年8月16日,原告因变更法人向被告县广电局申请重新变更审批手续,依法取得了经营许可证[许可证编号:第KG(8)0022号],经营期限为2015年8月6日至2020年8月6日。在取得上述许可证之后,原告为提高五年经营期内的收益,经股东决议投资了200万元。被告县广电局于2015年12月31日将原告的经营许可证召回并进行更换,将经营期限变更为2017年12月31日。2016年1月10日,被告县广电局再次通知原告,将经营期限变更为2017年8月6日。2017年7月7日,原告向被告县广电局提出延续申请,但其作出不予延续的《决定书》。原告提起行政复议,被告市广电局维持了被告县广电局的《决定书》。原告认为被告县广电局于2015年8月6日向原告核发娱乐经营许可证时,《办法》已经生效。在原告经营场所及相关法律规定均未发生变化的情况下,被告县广电局已于2015年许可原告经营的情况下,其又作出不予延续的决定没有事实和法律依据。根据2016年2月6日国务院修订的《娱乐场所管理条例》(以下简称《条例》)第七条规定,娱乐场所仅约束不能设置在居民楼和居民住宅区,而原告经营场地的规划属于商业用房,并非为居民楼,当然可以设立娱乐场所。因此被告县广电局的《决定书》及被告市广电局的《复议决定书》均侵害了原告的合法权益,现诉至贵院,请求:一、撤销被告县广电局的《决定书》;二、撤销被告市广电局的《复议决定书》;三、本案诉讼费由两被告负担。

原告在举证期限内向本院提交的证据如下:1、原告营业执照及法定代表人身份证复印件,待证原告的诉讼资格。2、《决定书》复印件,待证《决定书》适用法律是对《条例》上位法的违背,该《决定书》的作出没有法律依据,且被告县广电局也没有提供证据证明原告经营地址属于居民住宅区,适用居民住宅区的法律规定与《决定书》没有关联性。3、《复议决定书》复印件,待证原告对被告市广电局的复议结果不服。4、三份娱乐经营许可证复印件,待证原告2015年8月6日取得经营许可证,证载首次发证时间、有效期及后面两次换发许可证的经过。证据5-6系当庭提交。5、《浙江省行政程序办法》复印件,待证行政机关作出不利于当事人的行政决定之前应当书面告知作出决定的事实、理由和依据,并听取当事人的陈述和申辩。6、《文化部关于〈贯彻娱乐场所管理办法〉的通知》复印件(以下简称《通知》),待证根据《通知》原告符合设立条件。

被告县广电局答辩称:一、本案的基本事实(与《复议决定书》中查明的事实基本一致)。二、《条例》第七条、《办法》第六条均明确娱乐场所设立的地点不能是居民住宅周围。故虽然被答辩人的营业场所属于商业用房,但其不符合娱乐场所设立条件,被答辩人对法律、行政法规的理解与适用存在偏差。三、原告认为出资200万元对经营场所的相关隔音设备进行全部更换,并整改消防系统,但因未获准延续继续经营故造成了上述损失。答辩人认为,装修200万元未提供任何发票予以佐证;整改消防系统需要重新提交整改后的消防验收合格意见书,但答辩人至今未收到该意见书;根据《办法》第十五条、十六条的规定,被答辩人改建或者变更设备等,应向原发证机关申请重新核发娱乐经营许可证,但答辩人至今未收到有关该方面的申请。四、因答辩人噪音扰民问题,鼎湖小区部分业主多次信访。2017年7月7日,答辩人在收到原告的申请书,根据《许可法》第四十七条、《条例》第十条、《办法》第十二条,《文化部关于〈娱乐场所管理条例〉贯彻执行中若干问题的意见》(以下简称《意见》)第五条的法律规定,组织了听证会,根据听证笔录作出了《决定书》,符合相关法律规定。综上,原告的诉讼请求无事实和法律依据,请法院判决驳回。

被告县广电局在举证期限内向本院提交了如下证据:1、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划审批表》、照片及金色年华娱乐城方位图复印件各一份,待证原告所在鼎湖小区5幢属于商住综合楼,楼上及周边都是居民住宅的事实。2、申请报告、鼎湖小区部分业主提交的三份报告、双方签订的《关于缙云县五云镇鼎湖小区业主委员会与金色年华娱乐城的协议》(以下简称《协议》)复印件各一份,待证原告于2017年7月7日向被告申请延续许可,鼎湖小区部分业主多次要求被告停止为原告发放许可证,被告为解决双方矛盾组织双方调解并达成协议的事实及鼎湖小区部分业主要求被告举行听证的事实。3、听证告知书、听证公告、听证会通知书、签到表、听证会笔录、《决定书》及送达回证复印件各一份,待证被告的行政行为程序合法、适用法律法规正确。4、《办法》复印件,待证娱乐场所不得设立在房屋用途中含有住宅的建筑,娱乐经营许可证有效期为2年,娱乐场所改、扩建等应向原发证机关重新核发等事实;《条例》复印件,待证娱乐场所不得设立在居民楼内以及居民住宅区等周围,娱乐场所变更主要设施应向原发证机关重新核发等事实。5、《意见》复印件,待证娱乐场所不得设立在居民住宅楼内(含商住两用楼)。6、《许可法》复印件,待证被告按照法律规定的程序举行听证的事实。

被告市广电局答辩称:一、《复议决定书》符合法律规定。根据被告县广电局提供的证据,足以证明原告设立地点不符合《办法》的规定。被告县广电局对是否延续也召开了听证会,听取各方意见后作出的行政许可不予延续决定事实清楚、证据确凿、程序合法。二、复议程序合法。2017年9月25日,答辩人收到原告的申请。同年10月9日通知县广电局提交答复和作出行政行为的证据材料。2017年10月17日,县广电局提交了上述材料。2017年11月15日,答辩人通知原告和县广电局于11月20日召开会议,并于当日听取了双方意见,制作了谈话笔录。2017年11月23日作出复议决定并送达给原告。答辩人的复议程序符合《复议法》第二十三条、三十一条等相关规定。综上,请贵院驳回原告的诉讼请求。

被告市广电局在举证期间内提交的证据如下:1、行政复议申请书及证明材料复印件,待证被告市广电局于2017年9月25日收到被告的行政复议申请。2、复议案件受理通知书、送达地址确认书及行政复议当事人权利和义务告知书复印件各一份,待证被告市广电局收到原告的行政复议申请并依法受理的事实。3、行政复议答复通知书复印件,待证被告市广电局在受理7个工作日内将申请书副本发送给被告县广电局。4、行政复议答复书及证据材料复印件,待证被告市广电局在受理7个工作日内将申请书副本发送给被告县广电局,县广电局自收到副本之日起10日内提出了书面答复的事实。5、组织召开行政复议案件协调会通知复印件,待证被告市广电局在法定期限内做出《复议决定书》。6、协调会签到单授权委托书及谈话笔录复印件各一份,待证被告市广电局在法定期限内做出《复议决定书》。7、《复议决定书》及送达回证复印件各一份,待证被告市广电局在法定期限内做出行政复议决定书并依法送达原告的事实。8、《复议法》第二十八条,待证适用法律依据。

原告提供的证据,被告县广电局质证认为:证据1无异议。证据2,真实性、合法性无异议,待证事实有异议。被告县广电局因为原告设立娱乐场所的建筑中含有住宅而对其经营许可不予准许。《办法》是对《条例》的具体实施,与《条例》是一脉相承的,且从法条上看并没有违背《条例》的规定。证据3,适用法律正确,程序合法,应当予以认可。证据4,无异议。被告县广电局对于因操作失误造成颁发三张娱乐经营许可证的事实从来没有否认。2013年之前,娱乐场所的经营许可证没有期限,在2013年《办法》写明经营期限为两年。证据5,按照《许可法》没有要提前告知,《浙江省行政程序法》是地方政府规定,位阶低于《许可法》。证据6,本身没有异议,但是与本案无关,这是对居民住宅区的界定。被告市广电局对原告提供的证据质证认为,同意被告县广电局的意见。证据4,第一次2020年的期限、第二次2017年12月期限因为填写错误原因收回了,与本案是没有关联性的。《办法》以及《意见》规定都是很明确的,写明了是含有住宅的建筑物不能设立娱乐场所。

被告县广电局提供的证据,原告质证认为:证据1,《建设工程规划许可证》真实性没有异议,但是没有说到本案涉案住宅是综合楼,不是商住两用,无法待证被告的待证事实。《建设工程规划审批表》载明为城东商住小区综合楼,但是涉案地点是商业还是住宅没有明确。照片真实性没有异议,但是可以显示楼下明显划分为商业区,无法证明被告的待证事实。《通知》第一条规定以及从方位图看均可以说明原告经营场所不属于居民住宅区。证据2,申请报告没有异议。三份业主报告只能证明周边的居民对原告的噪音问题进行了反应,只能证明小区业主希望楼下不要有娱乐场所,不能证明法律规定不能在这里设立娱乐场所,不能作为本案的证据。《协议》真实性没有异议,后面有被告县广电局签名,写明了地类是商业用地,能证明被告县广电局是知道是商业用地的。证据3没有异议,但是实际上是利害关系人申请的听证,《许可法》第四十八条第一项规定的是保护利害关系人的权利。但是根据法律规定在听取利害关系人申请后,要书面告知原告事实与理由,原告享有陈述申辩的权利。证据5,《条例》应该优于《办法》第六条适用,但被告县广电局在作出《决定书》并没有引用新法和上位法。本案属于商住两用楼,法律没有对楼下的店铺能不能设立娱乐场所作出限定。法律规定限定在居民楼场所内不能设立娱乐场所。被告县广电局也没有说明适用《办法》第六条第几项,第一项、第三项都是不适用的。根据被告县广电局提供证据看这是商业用地。证据6,《意见》第二条写明是新批准的娱乐场所。本案是2004年设立的,《意见》不适用。且《意见》不属于立法法规定的法律文件,属于规范性文件,所以这份意见不能作为法院审理行政案件的参照范围。被告县广电局适用这份意见是错误的。文化部在2013年重新发布了《通知》,对居民住宅区和居民楼进行了新的界定。证据7,本身无异议,待证事实有异议。之前的听证是楼上的住户申请,不是原告的听证。原告的听证应该在作出行政决定之前。根据《许可法》第八条第二款规定,如果被告县广电局撤回行政许可要有法定的程序和条件。被告没有提交作出行政行为其他事实证据和程序证据。有无立案、审批、告知都没有证据,不符合程序规定。

被告县广电局提供的证据,被告市广电局质证认为无异议。

被告市广电局提供的证据,原告质证认为:证据1-3、5-7没有异议。证据4与上面的质证意见一致,原告提交的土地证上面的地类的用途是商业。行政许可是《浙江省行政程序办法》行政执法中的一项,没有进行陈述申辩的行政行为是无效的。被告县广电局对被告市广电局的证据无异议。

本院认证认为:被告县广电局提供的证据,被告市广电局均无异议,本院结合原告的质证意见进行认证。证据1,原告对对真实性无异议,本院予以确认,但认为无法证明被告县广电局的待证事实。本院认为,《建设工程规划许可证》《建设工程规划审批表》写明项目的名称为“城东商住小区综合楼”。被告市广电局提供的证据4中包含被告县广电局提供的涉案地点周围房屋性质为住宅的房产证。原告在对被告县广电局的证据5发表质证意见时,亦认可涉案房屋属于商住综合楼。被告市广电局提供的证据6,原告无异议,该谈话笔录中原告认可“一层二层是经营场地,楼上是商住户,有部分住户同意,有部分住户不同意”。综合上述证据,本院认定原告经营地一、二层为商用,其楼上均为居民住宅。证据2、3,原告对真实性均无异议,本院予以确认。

被告市广电局提供的证据1-3,4-7,被告县广电局与原告均无异议,本院予以采信。原告提供的证据1,3,4,两被告无异议本院予以采信。

原告对被告县广电局提供的证据2-7,对被告市广电局提供的证据4,两被告对原告提供的证据2,5,6提出的异议均为法律适用问题,为本案争议焦点,本院将结合事实认定一并予以分析。

经审理,本院认定事实如下:原告金色年华娱乐城坐落于缙云县五云街道鼎湖小区5幢1、2层,其楼上及周边为居民住宅。原告设立于2004年11月24日,法人为王建华。2013年8月12日,原告将原法人王建华变更为胡红方,将企业类型由个人经营变更为个人独资。2015年8月6日,原告因要将法定代表人更换为章伟平,向被告县广电局申请重新审批、办理了许可手续,确定的有效期至2020年8月6日。后被告县广电局对《娱乐经营许可证》进行了两次换发,先后确定的有效期为2017年12月31日、2017年8月6日。2015年11月,被告县广电局收到鼎湖小区部分业主提交的《关于强烈要求关闭金色年华舞厅的报告》,提出因原告噪音扰民,要求被告县广电局予以关闭。2016年1月11日,被告县广电局组织业主代表与原告代表签订《关于缙云县五云镇鼎湖小区业主委员会与金色年华娱乐城的协议》,双方在协议第4项中约定:“甲方(鼎湖小区业主委员会)与乙方(原告)均同意由缙云县文化广电新闻出版局出面协调解决甲乙之间的矛盾纠纷。甲乙双方均同意缙云县文化广电新闻出版局提出的解决方案:缙云县金色年华娱乐城娱乐经营许可证有效期(2017年8月5日)届满前,依据《娱乐场所管理条例》《娱乐场所管理办法》等规定的条件和程序办理,作出能否延续的行政许可”。2017年4月10日,被告县广电局收到鼎湖小区业主委员会《关于要求停止发放金色年华娱乐城经营许可证的报告》,要求停止发放原告的娱乐经营许可证。2017年7月7日,被告县广电局收到原告的申请,要求延续其娱乐经营许可证期限。2017年7月17日,被告县广电局向原告及利害关系人送达了《行政许可听证告知书》。次日,被告县广电局收到鼎湖小区五幢二单元业主联名的《关于再次要求停止发放金色年华娱乐城〈经营许可证〉的报告》,要求停止发放原告的娱乐经营许可证并行使听证的权利。2017年7月25日,被告县广电局张贴《听证公告》并向各听证参与人送达了《行政许可听证会通知书》。2017年8月3日上午,被告县广电局就原告的申请事项进行了听证,并根据听证结果于2017年8月4日作出了《决定书》。原告对被告县广电局的《决定书》不服,于2017年9月25日向被告市广电局申请行政复议。在被告市广电局于2017年11月20日召开的谈话会,原告认可“一层二层是经营场地,楼上是商住户,有部分住户同意,有部分住户不同意”。2017年11月23日,被告市广电局作出《复议决定书》,维持被告县广电局的《决定书》。现原告对《决定书》《复议决定书》不认可,将两被告诉至本院。

裁判分析过程

本院认为:《条例》第七条规定,“娱乐场所不得设立在下列地点,(一)居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内;(二)居民住宅区和学校、医院、机关周围”。《办法》第六条规定,“娱乐场所不得设立在下列地点:(一)房屋用途中含有住宅的建筑内”。《意见》第二条规定,“新批准的娱乐场所不得设立在居民住宅楼内(含商住两用楼)”。《办法》《意见》对商住两用楼不得设立娱乐场所的解释,在《条例》第七条规定的法条含义之内,应予以适用。且原告亦在《协议》中亦表示对被告县广电局在2017年8月5日经营许可证有效期届满之际适用《办法》《条例》作出是否准予经营表示同意。本案原告场所设立地点为商住综合楼,周边及楼上系居民区,两被告提供了证据证实,原告亦予以认可,故被告县广电局根据《办法》第六条作出不予延续的决定并无不当。

原告的主张,本院评析如下:1、原告主张的被告县广电局在《决定书》未告知适用《办法》第六条具体款项,确有瑕疵之处,但被告县广电局认定的事实中已经含有其适用法律条文的具体内容,且也未对原告权利义务产生影响。2、原告提出《意见》不适于用原来已经设立的娱乐场所。但2015年8月6日,原告因变更法定代表人向被告县广电局提出重新核发娱乐许可证。2017年8月6日,原告许可证到期要求延续。针对上述两个申请,被告县广电局均需作出一个新的行政行为,当然应适用在此之前已经生效的《意见》并受其约束。《办法》于2013年3月11日生效,也在原告变更法定代表人及申请延续之前,被告县广电局适用其中第十七条的规定确定《娱乐营业许可证》有效期为两年并无不当。3、《浙江省行政程序办法》第二条规定,“法律法规对行政机关实施行政行为的程序有规定的,从其规定”。本案涉及的为行政许可的延续、设立,应当适用专门法、上位法《许可法》而非《浙江省行政程序法》。被告县广电局根据《许可法》第三十六条、四十七的规定组织了听证会,听取了原告和利害关系人的意见,保障了他们的陈述、申辩权后作出了不予延续的《决定书》,符合《许可法》规定的程序。综上,原告要求撤销《决定书》《复议决定书》的理由不充分,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定,判决如下:

裁判结果

驳回原告缙云县金色年华娱乐城的诉讼请求。

本案受理费50元,由原告缙云县金色年华娱乐城负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交副本,上诉于浙江省丽水市中级人民法院。

文尾

审 判 长  陈青华

人民陪审员  陈爱青

人民陪审员  周洪平

二〇一八年三月十九日

代 书记员  徐嘉静

附件

附:本案适用的主要法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

法条

《办法》

第六条第十七条

《许可法》

第三十六条