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苏州黑象智能科技有限公司与苏州工业园区财政局一审行政判决书

结案日期:2016年4月29日 案由:盐业行政协议 财政行政协议 工商行政协议 当事人:苏州工业园区财政局 苏州黑象智能科技有限公司 案号:(2016)苏0508行初20号 经办法院:苏州市姑苏区人民法院

当事人信息

原告苏州黑象智能科技有限公司,住所地苏州市高新区横塘汇金商业广场15幢411室。

法定代表人谈寅生,总经理。

委托代理人陈明亮,该公司职工。

被告苏州工业园区财政局,住所地苏州市现代大道999号现代大厦306室。

法定代表人郭纲,局长。

委托代理人于明珠,该局工作人员。

委托代理人朱中一,江苏新天伦律师事务所律师。

第三人苏州市卫康招投标咨询服务有限公司,住所地苏州市干将西路120号3号楼四楼。

法定代表人顾俊萍,总经理。

委托代理人李东,该公司招标部门经理。

委托代理人张宏升,江苏正华正律师事务所律师。

诉讼记录

原告苏州黑象智能科技有限公司(以下简称黑象公司)不服被告苏州工业园区财政局(以下简称园区财政局)作出的《政府采购供应商投诉处理决定书》(苏园财购决(2015)002号)(以下简称《投诉处理决定书》),向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月5日受理后,次日向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年2月17日公开开庭审理了本案。原告黑象公司法定代表人谈寅生及委托代理人陈明亮,被告园区财政局出庭负责人高扬及委托代理人于明珠、朱中一,第三人苏州市卫康招投标咨询服务有限公司(以下简称卫康招投标咨询公司)委托代理人李东、张宏升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2015年11月5日,被告作出《投诉处理决定书》,对于第三人的投诉事项,经审查认为:(一)招标文件中设置“具有CMMI3级及以上认证证书”的资格条件是合理的。设置该条件与采购需求密切相关,该证书可以反映软件企业的实力,并且在软件行业中具有普遍性,因此,设置该条件不存在倾向性和排他性。(二)招标文件中要求“外地单位在苏州设有分公司或承诺中标后三十日内在苏州市市区设立分公司”是合理的。该政府采购项目开发周期较长,后期还有长期维护的需要,设置该要求可以保证服务的质量和便利性,且该招标文件允许供应商以承诺的方式满足这一要求,没有排斥外地公司,因此,这一要求的设置不具有歧视性。根据投诉内容和审查结果,被告认为投诉事项缺乏事实依据,投诉事项不成立。依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条之规定,驳回起诉。

原告黑象公司诉称:(一)CMMI是美国SEI(美国卡内基梅隆大学的软件工程研究所)进行的认证,属于海外民间组织机构的认证,根本不具有法律公信力,虽然可以反映软件企业的实力,但用在我国政府类公共项目招标的报名条件是否合适,是否有必要,且报名的另一个条件“具有省级以上有关部门颁发的软件企业认定证书”已经能够反映投标人软件方面的实力,而且软件企业认定证书是国家部门颁发,具有法律强制性。第三人又设置要求提供CMMI认证证书,此条件属重复设置。(二)项目开发周期的长短以及项目后期维护需求,不能成为要求外地投标人在苏州设立分公司的必要条件。售后服务的形式有多种,既可以根据需要派驻售后人员常驻本地或者甲方单位,也可以通过授权与本地企业合作以及设置办事处等多种售后服务形式。而且售后服务质量的好坏与是否在本地设立分公司没有必然联系。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部18号令)第二十一条规定:招标文件不得要求或者标明特定的投标人或者产品,以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容。《政府采购法实施条例》第二十条第(七)规定:采购人或者采购代理机构非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地的,属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。第三人在招标报名条件里要求外地潜在投标人在本地设立分公司属于非法限定供应商所在地,明显违反上述条款。原告请求法院判决撤销被告作出的《投诉处理决定书》,并责令被告重新处理。

原告向本院提供以下证据(均系复印件):1、政府采购供应商投诉书,证明原告对质疑回复不服,故进行投诉,希望监督主管部门进行审理;2、投诉回复函,证明被告作出的行政行为;3、质疑函,证明原告对招标条件设置合理性向第三人进行的质疑;4、质疑回复函,证明第三人对我方质疑进行的回复;5、涉案项目招标公告,证明涉案项目在原告投诉后取消CMMI认证要求。

被告园区财政局辩称:被告在作出投诉处理的过程中,进行了充分的调查。根据被告的要求,采购人和相关部门提供了相应的材料对本项目建设周期、建设规模、资金使用情况做了说明。通过对本项目采购需求的调查,结合专家的意见,被告认为本项目采购文件中设定上述两项条件是合理的。采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,可以设定与采购项目的具体特点和实际需要相适应的条件。被告未发现招标文件设定带有歧视性、倾向性的不合理条件,投诉事项缺乏事实依据,不成立。被告依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条之规定,驳回投诉。被告请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告于2016年1月20日向本院提供了作出被诉行政行为的证据(均为复印件):1、招标文件,证明招标文件的内容;2、质疑函,证明原告质疑的内容;3、质疑回复(2015年009号),证明第三人对质疑的回复内容;4、政府采购供应商投诉书,证明投诉的内容和时间;5、政府采购供应商投诉处理决定书(苏园财购决(2015)002号),证明投诉处理决定书的内容和送达时间;6、关于苏州工业园区体育中心体育场馆、室外部分及地下空间等设施项目立项的批复(苏园经复字(2015)5号);7、关于工业园区体育中心项目运营管理系统招标相关事宜的请示;8、体育中心运营系统建设需求介绍,证据6-8证明项目的规模、建设周期、资金使用情况等情况;9、关于软件项目投诉事项的说明,证明第三人提供的说明;10、政府采购供应商投诉调查取证记录表,证明专家意见的内容。被告提供的法律法规依据有:《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购供应商投诉处理办法》。

第三人卫康招投标咨询公司述称:一、根据《政府采购法》第二十二条规定:供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:(三)具有履行合同所必需的设备和专业技术能力;采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件。二、CMMI认证是美国国防部与卡内基-梅隆大学下的软件工程研究中心以及美国国防工业协会共同开发和研制的,其目的是帮助软件企业对软件工程开发过程进行管理和改进,增强开发与改进能力,从而能按时地、不超预算地开发出高质量的软件。通过该认证是企业从事软件开发能力的体现。该认证也得到我国软件企业界的广泛认可,近年,我国每年都有大量的软件公司申请并通过该项认证,目前已有数百家软件公司获得该项认证。在苏州市政府采购中,CMMI认证在软件招标中也普遍被设定为资格条件。本次招标项目5个工作日内就有6家具有CMMI资质证书的公司报名。本次招标的软件开发包含办公OA系统、人事管理系统、财务系统等数十个子软件开发系统,采购金额高达1500万,开发周期长达六年之久。综上,第三人认为软件招标项目要求投标人具有软件开发能力方面的证书是企业能否胜任本软件开发项目最基本、最常规的要求。三、关于中标公司承诺设立苏州分公司的问题,本软件招标项目子系统多,开发周期长,中标单位必须随时根据采购人的实际需求对软件开发系统进行功能调整、模块重组、BUG修订等工作,对项目组人员的连续性及稳定性要求非常高。本招标项目面向全国范围内的软件公司,为吸引更多外地软件公司参加投标,同时降低投标人的投标成本,故设置投标人承诺中标后设立苏州分公司的招标条件。另,原告注册地就在苏州,完全不需要设立苏州分公司,该招标条件对其没有任何影响。第三人请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人本院提交以下证据(均系复印件):1、《基于CMMI的软件工程及实训指导》一书节选,说明CMMI认证的基本情况和特征;2、2015年(第14届)中国软件业务收入前百家企业发展报告公布,证明2015年软件收入前20强都具有CMMI认证资格;3、苏州市人民政府苏府(2011)72号文件《关于推荐软件产业和集成电路产业跨越发展的若干政策的通知》,证明苏州市政府推进软件企业进行CMMI认证的情况;4、会议记录表和专家的资格证书复印件,证明政府采购专家对原告质疑的审核意见,他们均认为有关资格条件的设置均为合理条款,不影响招标的正常进行。

经庭审质证,原告认为被告所举证据9证明涉案项目在原告投诉后已取消CMMI认证要求,第三人例举的2015年纯软件智能化招投标项目中仅有2个是要求CMMI认证的;其余证据无异议。第三人对被告所举证据无异议。对于原告所举证据,被告无异议,但指出证据5公告中的中标金额远低于涉案项目采购金额。第三人对原告所举证据1-4无异议;证据5因项目分两个标段进行,根据公告编号来看,CMMI资质仅在第一标段中有要求,原告提交的公告针对第二标段。对于第三人所举证据,原告认为证据1系介绍CMMI认证的教材,与本案无关;证据2、3与本案无关联性;证据4专家意见中提到CMMI认证可在评分标准中设置,并未提到可在报名门槛中设置。被告对第三人所举证据无异议。

本院对以上证据作如下认定:被告所举证据反映原告质疑、投诉及第三人答复、被告作出投诉处理决定书的过程,予以认定。原告所举证据1-4与被告所举相应证据一致,予以认定;证据5系涉案项目二期一阶段项目招标公告,分两个标段,一标段要求通过CMMI三级或以上认证,而二标段无CMMI资质要求,予以认定。第三人所举证据1-3系介绍CMMI认证及发展情况的背景材料,虽不具有证明案件事实的效力,但具有参考性,予以认定;证据4证明第三人在处理质疑时组织了专家评委出具意见,对该事实予以认定。

经审理查明:2015年9月14日,原告针对第三人组织的苏州工业园区体育中心项目运营管理系统(SZWK2015-Y-G-031)报名条件提出二点质疑:一是CMMI3级及以上认证证书与省级及以上有关部门颁发的软件企业认定证书均代表企业软件研发实力,要求投标人同时具备两个认证重复多余,CMMI3作为本项目招标的报名必要条件不合理;二是报名条件要求“外地单位在苏州设有分公司或承诺中标后三十日内在苏州市市区(姑苏区、高新区、吴中区、相城区、吴江区、工业园区)设立分公司”并不合理,提供好的售后服务及当地有售后服务机构并不一是要在当地有分公司,两者之间没有必然关联。同年9月18日,第三人回复原告称:一“SZWK2015-Y-G-031号采购项目”为大型软件开发项目,要求高、体量大,CMMI证书是企业软件能力成熟度的体现,根据《政府采购法》第二十二条规定“采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件……”,该资格条件设置并无不妥;二要求投标单位在苏州具有分公司是为了保障售后服务的及时性及质量,而允许投标单位承诺中标后设立分公司是为了降低供应商的投标成本,从而鼓励更多供应商参加投标,并未排斥外地公司参与投标。原告不服,就上述事项向被告进行投诉。被告于2015年10月8日受理后,同年10月23日组织专家对投诉内容进行审查,并于同年11月5日作出《投诉处理决定书》。原告仍不服,向本院提起行政诉讼,提出前述诉讼请求。

另查明,涉案招标项目为苏州工业园区体育中心项目运营管理系统,招标编号:SZWK2015-Y-G-031,招标单位:苏州工业园区体育产业发展有限公司,代理机构为第三人。招标公告要求投标人符合以下特殊条件:(1)具有省级及以上有关部门颁发的软件企业认定证书;(2)具有CMMI3级及以上认证证书;(3)外地单位在苏州设有分公司或承诺中标后三十日内在苏州市市区(姑苏区、高新区、吴中区、相城区、吴江区、工业园区)设立分公司。招标项目预算系统模块包括软件开发/客户化定制、产品包/外购系统、设计/细分/培训三大系统功能模块及数十个子系统,预计开发费约1500万元,拟建设周期自2015年12月开始实施,至2017年底交付试运行,2018年底进行项目验收,验收完成后开始合同内二年维护而2020年12月,共计6年。而规划建设中苏州工业园区体育中心项目占地面约36.82公顷,计容建筑面积约18.55万平方米。项目内容为体育公园一座,4.5万人体育场一个,3000座游泳馆一个,1.3万人体育馆一个。

再查明,原告工商登记住所地为苏州高新区横塘汇金商业广场15幢411室,成立日期:2014年7月12日,经营范围:承接建筑智能化工程、计算机网络工程、计算机技术的开发及信息咨询服务;销售:安防设备消防器材、电子产品、计算机软硬件及辅助设备、机电配套设备。

裁判分析过程

本院认为,根据《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款、第五十五条、第五十六条及《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第一款的规定,被告园区财政局系辖区内政府采购监督管理部门,对原告作为质疑供应商提出的投诉作出答复,属其履行法定职责,系本案的适格被告。

本案争议焦点涉及苏州工业园区体育中心项目运营管理系统(SZWK2015-Y-G-031)参与投标两项特殊条件的合法、合理性问题,一是要求具有CMMI3级及以上认证证书;二是外地单位在苏州设有分公司或承诺中标后三十日内在苏州市市区设立分公司。

关于设置CMMI3级及以上认证资质的问题

《招标投标法》第三十二条第二款第(二)项规定,招标人设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需求不相适应或者与合同履行无关,属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。《政府采购法》第二十二条第二款也规定,“采购人可以根据采购项目的特殊要求,规定供应商的特定条件,但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。从上述规定可知,政府采购中,招标人有权利对投标人设置相应资格要求以保障项目和服务质量,但需与招标项目的具体特点和实际需求相适应,不得实行差别待遇或歧视待遇。本案所涉CMMI认证可以帮助软件企业对软件工程开发过程进行管理和改进,增强开发和改进能力,从而能按时地、不超预算地开发出高质量的软件,是企业从事软件开发能力的体现。本案招标项目系大型软件开发项目,开发周期长,服务要求高,作为招标人有需求要求作为软件开发方的投标人具备按时、按预算完成开发任务的软件开发成熟度能力,招标人将CMMI3级及以上认证资质作为对投标人的一项特殊条件与本案招标项目的具体特点和实际需求相适应。而CMMI认证在国内普及性、发展状况也是考虑设置该资质条件是否会限制竞争的因素,从目前CMMI认证在国内推广、发展状况以及本案符合CMMI3级及以上认证资质的投标单位实际报名情况来看,均不能表明本案CMMI认证资质要求限制了本案政府采购中的公平竞争。

《软件企业认定标准及管理办法(试行)》第十二条规了软件企业的认定标准,企业通过软件企业的认定,可享受国务院《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》规定的有关鼓励政策,该认定主要在于表明企业系“软件企业”的属性,但并不能证明企业在软件开发某特定、专门领域的能力。而CMMI认证专门用于证明软件企业“按时保质保量”完成任务的能力,契合本案采购项目的实际需求。两者之间具有明显的区别,非原告所称“具有省级以上有关部门颁发的软件企业认定证书”已经能够反映投标人软件方面的实力,再设置要求提供CMMI3认证证书,属重复设置。

关于外地单位在苏州设立分公司的问题

《政府采购法》第五十二条规定:“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的,可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑”;第五十五条规定:“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的,可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”根据上述规定,供应商提出质疑、投诉的前提是“认为权益受到损害”。而原告系苏州本地企业,不受本项特殊条件限制,其就本项提出质疑、投诉是认为“政府采购项目不得排斥外地企业进入本地市场,设置此项招标条件不合理”,并非是“认为权益受到损害”,原告与本项质疑、投诉事项无利害关系,对其该项的起诉理由不予支持。

综上,经对被诉行政行为全面审查,被告作出《政府采购供应商投诉处理决定书》(苏园财购决(2015)002号)中认定CMMI3级及以上认证证书的资格条件不存在倾向性和排他性,本院予以支持;另一项“外地单位在苏州设立分公司的问题”,对原告的起诉理由不予支持。原告要求撤销被告作出《投诉处理决定书》的诉讼请求,依据不足,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:

裁判结果

驳回原告苏州黑象智能科技有限公司的诉讼请求。

案件受理费人民币50元,由原告苏州黑象智能科技有限公司负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户行:农行园区支行,帐号:10×××99(代码207401021)。

文尾

审 判 长  陈 勇

审 判 员  许林华

人民陪审员  孙毓平

二〇一六年四月二十九日

书 记 员  钱园园

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条

《软件企业认定标准及管理办法(试行)》

第十二条

《政府采购法》

第五十二条第二十二条第二款第五十五条

《中华人民共和国政府采购法》

第五十五条第五十六条第十三条第一款

《招标投标法》

第三十二条第二款第(二)项

《政府采购供应商投诉处理办法》

第三条第一款