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郭目华等与邹城市规划局、邹城市人民政府不履行法定职责及行政复议一审行政判决书

结案日期: 案由:人民政府行政复议 规划行政复议 当事人:孙成雪 孙德信 邹城市人民政府 郭目华 郭目革 郭念苓 郭目存 刘建秋 郭念龙 邹城市规划局 案号:(2017)鲁0883行初27号 经办法院:山东省邹城市人民法院

当事人信息

原告暨诉讼代表人:郭目华,男,汉族,农民,1967年2月22日出生,住邹城市。

原告暨诉讼代表人:孙成雪,男,汉族,农民,1955年6月6日出生,住邹城市。

原告:郭念龙,男,汉族,农民,1966年7月14日出生,住邹城市。

原告:郭目存,男,汉族,农民,1962年3月1日出生,住邹城市。

原告:刘建秋,男,汉族,1969年9月11日出生,住邹城市。

原告:郭目革,男,汉族,农民,1970年3月5日出生,,住邹城市。

原告:郭念苓,男,汉族,农民,1973年7月20日出生,,住邹城市。

原告:孙德信,男,汉族,农民,1976年1月30日出生,,住邹城市。

原告委托诉讼代理人:毕文强(特别授权代理),北京市盛廷律师事务所律师。

原告委托诉讼代理人:马娜(特别授权代理),北京盛廷律师事务所实习律师。

被告:邹城市规划局。

所地邹城市金山大道699号,

法定代表人:李华,职务局长。

委托诉讼代理人:张旭(特别授权代理),山东匡衡律师事务所律师。

被告:邹城市人民政府,住所地邹城市平阳东路2699号。

法定代表人:杜庆节,职务市长。

委托诉讼代理人:孔令敏(一般授权代理),山东匡衡律师事务所律师。

委托诉讼代理人:李桂花(一般授权代理),邹城市政府法制办工作人员。

诉讼记录

原告郭目华、孙成雪、郭念龙、郭目存、刘建秋、郭目革、郭念苓、孙德信与被告邹城市规划局、邹城市人民政府不履行法定职责及行政复议一案,原告于2016年4月29日向本院起诉,本院于2016年5月9日立案受理,于2016年5月10日向被告邹城市规划局及邹城市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理,于2016年10月10日作出(2016)鲁0883行初226号行政判决书,判决:“驳回原告原告郭目华、孙成雪、郭念龙、郭目存、刘建秋、郭目革、郭念苓、孙德信的诉讼请求,诉讼费50元由原告孙成雪等八人承担。”判决送达后,原告郭目华、孙成雪、郭念龙、郭目存、刘建秋、郭目革、郭念苓、孙德信不服,提起上诉,山东省济宁市中级人民法院经审理认为,原审判决认定事实不清,证据不足,违反法定程序,裁定:“一、撤销邹城市人民法院(2016)鲁0883行初226号行政判决;二、发回邹城市人民法院重审。”发回重审后,本院依法另行组成合议庭,于2017年8月15日公开开庭进行了审理,审理前依法向原告行使释名权,原告变更了诉讼请求,原告郭目华、孙成雪等八人及其委托诉讼代理人毕文强、马娜,被告邹城市规划局的委托诉讼代理人张旭、被告邹城市人民政府的委托诉讼代理人孔令敏、李桂花到庭参加了诉讼,本案现已审理终结。

案件基本情况

原告郭目华、孙成雪等八人于2016年1月4日向被告邹城市规划局邮寄递交关于申请确认山东省森奈生态木塑料科技有限公司与唐村镇政府私自签订土地租赁合同并在原告承包的耕地上擅自搭建厂房、混凝土平房、高架生产设备、钢丝维护栏、修建公路为违法建筑,并责令其拆除的申请书,申请内容为:2012年3月,山东省森奈生态木塑料科技有限公司与邹城市唐村镇东郭村村民委员会签订了土地租赁合同,租用东郭村土地51.04亩,现实际占用8471平方米,约和12.71亩,2012年9月9日,原告向邹城市国土资源局反映山东省森奈生态木塑料科技有限公司违法占地并建造厂房一事,邹城市国土资源局于当月9日作出答复意见,并对违法占地行为进行了确认,并下达《行政处罚决定书》,而且进行了立案查处。但是山东省森奈生态木塑料科技有限公司对自己的违法行为不但不予纠正,而且继续施工,建设了钢架构厂房、混凝土平房、高架生产设备、钢丝维护栏,修建公路、将要投入生产。2014年1月14日,被告邹城市规划局向原告送达了《不予受理告知书》,告知原告提出的申请事项非被告邹城市规划局的职权范围,告知原告应当向邹城市唐村镇人民政府提出。原告郭目华、孙成雪等八人不服,向被告邹城市人民政府申请复议,被告邹城市人民政府于2016年4月8日作出邹复决字(2016)第2-9号行政复议决定书,驳回了原告的复议申请。

原告向本院提出如下诉讼请求:一、责令邹城市规划局依法限期履行法定职责,对山东省森奈生态木塑料科技有限公司强占原告耕地的违法行为依法予以查处,并依法追究有关人员的法律责任;二、请求撤销邹城市政府做出的邹政复决字[2016]第2-9号《邹城市人民政府行政复议决定书》;三、本案诉讼费用由被告承担。

事实理由:原告孙成雪等8人系邹城市唐村镇东郭村村民,因山东省森奈生态木塑料科技有限公司与唐村镇政府私自签订租地合同并在原告承包的耕地上擅自搭建厂房等建筑占用原告承包的耕地。原告于2016年1月4日向被告邹城市规划局邮寄递交关于确认山东省森奈生态木塑料科技有限公司所造建筑物为违章建筑的申请书,请求确认山东省森奈生态木塑料科技有限公司未经批准非法占用集体土地,在原告的土地上擅自建造的钢架厂房、混凝土平房、高架生产设备、钢丝围护栏、修建的公路为违法建筑。2016年1月14日,原告收到邹城市规划局发来的《不予受理告知书》。告知书称原告提出的申请事项非被告的职权范围,让原告向镇政府提出。原告不服邹城市规划局作出的《不予受理告知书》,便向邹城市政府提出行政复议申请。原告认为邹城市规划局作出决定违法的具体理由如下:一、邹城市规划局以原告申请事项不属于职权范围为由,告知当事人向镇政府申请是行政不作为行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定,未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除。结合本案,原告申请确认的山东省森奈木塑料科技有限公司在原告承包的耕地上未经合法的征地程序擅自修建钢架厂房等建筑正是未经审批的违法建设行为,完全符合邹城市规划局职权范围,同时因为该地块并非位于乡、村规划区内,因此不属于镇政府的职权范围。二、邹城市政府作出复议决定事实不清、适用法律错误。根据被告邹城市政府作出的复议决定中称“邹城市国土资源局已对山东省森奈生态木塑料科技有限公司在唐村镇东郭村违法占地建造厂房一案进行了调查处理,且已申请法院强制执行。本案被申请人邹城市规划局无须在对其重复处罚。”邹城市规划局与邹城市国土局基于不同的法律依据,分别拥有不同的行政执法权。两机关的职责不尽相同,同时执法的依据也不同。不能因为国土局根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对一事项作出处理就不再追究这一事项,违反了《中华人民共和国规划法》以及相关规定的法律后果。被告在其作出的复议决定邹政复决字[2016]第2-9号中称“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定,本机关决定如下:驳回申请人的行政复议申请”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的内容是“有下列情形之一的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请:(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责,或者在受理前已经履行法定职责的”。如前述,邹城市规划局拥有相应的法定职责,并且也未在受理前履行法定职责。综上,邹城市规划局不作为的行为违法,应当责令其及时、依法履行职责,邹城市政府作出的复议决定违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规规定,向贵院提起行政诉讼。

原告为证明其主张向本院提交了以下证据:

证据一、行政复议申请书,证明原告在法定期限内申请邹城市人民政府复议过;证据二、信核字(2015)29号《山东省国土资源厅信访事项复核意见书》,证明邹城市国土资源局没有落实处罚;证据三、不予受理告知书,证明邹城市规划局没有履行法定职责;证据四、查处申请;证据五、行政复议决定书邹政复决字(2016)第2-9号;证据六、原告的土地承包经营权证及土地租用合同,证明原告享有诉权。

被告邹城市规划局辩称:一、原告第一项诉求没有法律依据。原告所述山东省森奈生态木塑料科技有限公司所占土地位于邹城市唐村镇规划区内,《中华人民共和国城乡规划法》第41条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”,第65条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正,逾期不改正的,可以拆除”。据以上法律规定可知,原告要求查处本案所涉建设项目应当向唐村镇人民政府提出,答辩人没有相应的法定职责,无权进行查处。二、原告第二项诉求没有事实和法律依据。首先,被告邹城市人民政府的《行政复议决定书》正确合法;其次,原告要求撤销该《行政复议决定书》没有法律依据。综上,对原告要求查处本案所涉建设项目答辩人没有相应的法定职责,原告诉求没有法律依据,请求人民法院依法驳回。

被告邹城市规划局在法定举证期限内向本院提交了以下证据:

证据一、不予受理告知书,证明被告邹城市规划局于2016年1月13日向原告等书面告知原告所提出的信访事项不属于本机关的职权范围,并根据信访条例规定,告知原告向邹城市唐村镇人民政府提出;

证据二、行政复议答复书,证明因原告向邹城市人民政府提出行政复议,被告邹城市规划局提出书面答复意见,重申邹城市规划局不具有相应职权,原告所提要求超出规划局的职权范围;

证据三、邹政复决字[2016]第2-9号《行政复议决定书》,证明原告所提申请经邹城市人民政府行政复议办公室作出复议决定,驳回原告申请;

证据四、行政复议决定书一份,证明内容同上。

被告邹城市人民政府辩称:一、答辩人作出的《邹城市人民政府行政复议决定书》(邹政复决字[2016]第2-9号)认定事实清楚,证据确实充分。2016年2月14日,答辩人收到被答辩人提交的行政复议申请书,该申请书申请事项为:请求依法责令邹城市规划局限期履行法定职责,对山东省森奈生态木塑料科技有限公司强占申请人土地的违法行为予以查处,并依法追究有关人员的法律责任。答辩人于当日作出受理决定,后经审理查明2012年9月9日被答辩人曾向邹城市国土资源局反映山东省森奈生态木塑料科技有限公司在唐村镇东郭村违法占地建造厂房一事,同年邹城市国土资源局作出邹国土资罚字[2012]第205号行政处罚决定书,认定涉案土地(规划用途为允许建设区、现状地类为耕地),未办理农用地转用审批手续,同时查明唐村镇人民政府未就涉案建设项目向邹城市规划局提报核发乡村建设规划许可证,结合被答辩人“该地块并非位于乡、村规划区内”的陈述。答辩人认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款“制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,必须遵守本法”。第三款“本法所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。”的规定,邹城市规划局仅对规划区内进行的建设活动具有管理职权,对于规划区外的建设活动进行管理没有法律依据。退一步讲即使涉案建设项目在乡规划和村庄规划区内根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条亦应有唐村镇人民政府管理。另外,邹城市国土资源局已经对山东省森奈生态木塑料科技有限公司的违法占地行为作出处罚,根据一事不再罚的行政处罚原则,对同一违法行为也无须由不同机关进行同一种类的重复处罚。

二、答辩人复议决定程序合法。答辩人在对被答辩人作出行政复议决定的过程中,严格遵循了法定程序。答辩人2016年2月14日受理被答辩人复议申请后,依法进行调查、审理、告知、听取意见,于2016年4月8日依法作出行政复议决定。

三、被答辩人的起诉理由不能成立。

按照被答辩人起诉状中的陈诉其起诉答辩人的理由是认为邹城市规划局具有相应的法定职责,答辩人依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项驳回其复议申请错误。如前所述,答辩人认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十一条、第六十五条,无论涉案建设项目是否在乡、村规划区内邹城市规划局均不具有管理的法定职责,被答辩人的起诉理由不能成立。综上所诉,答辩人作出的邹政复决字[2016]第2-9号《邹城市人民政府行政复议决定书》认定事实清楚,证据充分、确凿,适用法律正确,程序合法。恳请贵院依法维持答辩人的复议决定,驳回被答辩人诉讼请求。

邹城市人民政府为证明其主张,当庭提交了以下证据:

证据一、邹城市人民政府行政复议决定书,邹政复决字(2016)第2-9号,该决定书证明被告依法作出复议决定,依据中华人民共和国行政复议法实施条例48条第一款第一项的规定,依法驳回其复议请求;

证据二、行政复议答复书,证明被告受理原告复议申请后,依法进行审理,通知邹城市规划局提交答复意见;

证据三、邹城市国土资源局邹国土资罚字(2012)第205号行政处罚决定书,证实邹城市国土资源局曾经对森奈公司的违法占地进行处罚,其中涉案土地的用途为是允许建设区,现状为耕地,该土地未办理农用地转用手续;

证据四、邹城市人民政府行政复议办公室行政复议受理通知书,邹城市人民政府行政复议办公室提出行政复议答复通知书,快递存根,送达回证,证明被告办理复议案件严格遵守法定程序,程序合法。

本院依职权从邹城市规划局调取的证据有:一、《关于邹城市规划城区范围说明》;二、邹城市总体规划图;三、邹城市唐村镇总体规划图。

以上证据与案件事实具有关联性、合法性、真实性,已经当事人质证,本院予以采信。

当事人围绕诉讼请求依法提交了证据,本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据,本院予以确认并在卷佐证。对有争议的的证据和事实,本院认定如下: 2016年1月4日,原告孙成雪等8人向被告邹城市规划局邮寄递交了《申请书》,载明:请求确认山东省森奈生态木塑料科技有限公司未经批准,占用集体土地,在申请人土地上擅自建造钢架厂房,混凝土平房、高架生产设备、钢丝围护栏、修筑的公路为违法建筑,并责令其拆除。被告邹城市规划局查实原告所述山东省森奈生态木塑料科技有限公司所占土地位于邹城市唐村镇规划区内。2016年1月13日,被告邹城市规划局作出《不予受理告知书》,作出如下答复:孙成雪、郭目华等同志:您提出的信访事项,不属于本部门职权范围。根据《信访条例》规定,请您向唐村镇人民政府提出,特此告知”。原告孙成雪、郭念龙等8人不服,向被告邹城市人民政府申请行政复议。2016年2月14日,邹城市人民政府行政复议办公室作出邹政复办受字[2016]2-9号《行政复议受理通知书》,对原告复议申请予以受理,并于当日向被告邹城市规划局送达了邹政复办答字[2016]2-9号《邹城市人民政府行政复议办公室提出行政复议答复通知书》,2016年2月23日,邹城市规划局作出了《行政复议答复书》,该答复书认为,涉案项目位于邹城市唐村镇规划区内,被告规划局没有收到唐村镇人民政府提报该项目规划审批的相关资料,规划局已经告知原告相关问题向唐村镇人民政府提出,被告规划局已经履行了相关职责。2016年4月8日,被告邹城市人民政府作出邹政复决字[2016]第2-9号《邹城市人民政府行政复议决定书》,复议决定书载明,“2012年9月9日,申请人曾向邹城市国土资源局反映山东省森奈生态木塑料科技有限公司违法占地并建造厂房一事,邹城市国土资源局于当月19日作出《关于孙成雪、郭目华等人反映唐村东郭村委会租地和违法建厂房的信访事项答复意见书》,对山东省森奈生态木塑料科技有限公司违法占地行为予以确认。邹城市国土资源局经过立案调查,作出行政处罚决定,责令山东省森奈生态木塑料科技有限公司在期限内自行拆除违法建筑,邹城市国土资源局依法向邹城市人民法院申请强制执行。”复议机关认为,邹城市国土资源局已对山东省森奈生态木塑料科技有限公司在邹城市唐村镇东郭村违法占地建造厂房一案进行了调查处理,且已经申请法院执行,本案被申请人邹城市规划局无须对其进行重复处罚,对山东省森奈生态木塑料科技有限公司违法占地的行为没有查处的必要,因此驳回了原告的行政复议申请,原告不服,诉至本院。

另查明,针对山东省森奈生态木塑料科技有限公司违法占地行为,原告举报后,2012年9月12日,邹城市国土资源局经过调查作出邹国土资罚字(2012)第205号行政处罚决定书,该决定书对山东省森奈生态木塑料科技有限公司作出如下处罚:“一、责令你单位退还非法占用的集体土地;二、没收在非法占用的土地上新建建筑物和其他设施;并处以每平方米30元罚款,共计254130元。限接到本决定书之日起十五内到中国农业银行邹城市支行一次性缴纳罚款,逾期每日按上述罚款数额的3%加处罚款。”

裁判分析过程

本院认为,当事人争议的焦点问题有以下方面:

原告是否具有诉讼主体资格。

山东省森奈生态木塑料科技有限公司侵占原告村集体土地所有权的行为,侵犯了原告的土地承包经营权,原告为土地承包经营权人,原告在土地承包经营权利受到侵害的情况下,有权请求具有法定职责的行政机关依法履行保护人身权、财产权的职责,原告与具体行政行为具有法律上的利害关系,《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼,”原告孙成雪等8人是向被告邹城市规划局发出《申请书》的申请人及被告作出《不予受理告知书》的被答复人,因此原告具有本案诉讼主体资格。

邹城市规划局是否拥有对于山东省森奈生态木塑料科技有限公司违法占地行为的查处职责。

《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正,逾期不改正的,可以拆除。”山东省森奈生态木塑料科技有限公司在没有取得乡镇规划许可证的情况下,进行厂房建设,属于违法建设,邹城市规划局出具的《关于邹城市规划城区范围说明》,邹城市总体规划图,邹城市唐村镇总体规划图,表明山东省森奈生态木塑料科技有限公司的违法占地行为发生在邹城市唐村镇乡村规划区内,唐村镇人民政府具有查处职责,可以依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律的相关规定,做出与邹城市国土资源局不同种类的行政处罚,并不违反“一事不再罚”的原则,被告邹城市规划局不具有查处职责。

综上所述,本院认为,原告依法具有诉讼主体资格,根据《城乡规划法》第41条之规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”,山东省森奈生态木塑料科技有限公司在邹城市唐村镇乡村规划区域内进行建设,依法应向唐村镇人民政府提出申请,由唐村镇人民政府报邹城市规划局核发乡村建设规划许可证。山东省森奈生态木塑料科技有限公司在未依法取得乡村建设规划许可证的前提下,而进行违法建设,依法应由唐村镇人民政府查处。据此,被告邹城市规划局无法定职责,其作出了《不予受理告知书》答复,并不存在不履行法定职责的情形。原告请求被告履行法定职责,理由不成立,本院不予支持。邹城市人民政府行政复议办公室作出的邹政复决字[2016]第2-9号《邹城市人民政府行政复议决定书》,查明事实与认定的违法主体不一致,存在明显错误,应当予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第(一)项、七十九条、《最高人民法院关于适用中华共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十条第四款之规定,判决如下:

裁判结果

一、撤销被告邹城市人民政府邹政复决字[2016]第2-9号《邹城市人民政府行政复议决定书》;

二、驳回原告郭目华、孙成雪、郭念龙、郭目存、刘建秋、郭目革、郭念苓、孙德信对被告邹城市规划局的诉讼请求。

诉讼费50元由原告孙成雪等8人负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于济宁市中级人民法院。

文尾

审 判 长  马洪超

审 判 员  胡兵

人民陪审员  李怀霞

书 记 员  刘聪

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十九条第二条第二条第六十九条第七十条第(一)项

《城乡规划法》

第四十一条

《最高人民法院关于适用中华共和国行政诉讼法若干问题的解释》

第十条第四款

《中华人民共和国城乡规划法》

第六十五条