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奉节县渝东化工有限公司与奉节县规划局重庆市规划局行政复议决定二审行政判决书

结案日期:2017年5月4日 案由:海关行政强制 交通行政强制 当事人:重庆市规划局 奉节县渝东化工有限公司 重庆市奉节县规划局 案号:(2017)渝02行终74号 经办法院:重庆市第二中级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告)奉节县渝东化工有限公司,住所地重庆市奉节县康乐镇横路村,组织机构代码76888638-X。

法定代表人吴成建,董事长。

委托代理人喻光保,男,1945年1月4日出生,汉族,该公司法律顾问,住重庆市北碚区,特别授权。

被上诉人(原审被告)重庆市奉节县规划局,住所地重庆市奉节县地方海事处三楼,组织机构代码55904804-8。

法定代表人陈湿,局长。

委托代理人冉春颜,重庆夔府律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)重庆市规划局,住所地重庆市两江新区青竹东路6号,统一社会信用代码115000000092766604。

法定代表人曹光辉,局长。

委托代理人何宇,该局工作人员。

委托代理人蒲正春,重庆平正律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人奉节县渝东化工有限公司因被上诉人奉节县规划局限期拆除违法建筑决定一案,不服重庆市奉节县人民法院(2016)渝0236行初144号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。

裁判分析过程

原审查明:奉节县渝东化工有限公司(简称渝东化工公司)是一家生产电石产品的化工企业,于2004年12月成立,住所地为重庆市奉节县康乐镇横路村康乐电厂内,陆续办理了各类生产经营许可证照。渝东化工公司在康乐电厂内租用奉节县康乐电力有限公司闲置国有土地并建设了厂房等建构筑物。因国家要求进一步淘汰落后产能,奉节县人民政府(简称县政府)2010年5月作出奉节府发(2010)32号《关于依法关闭危险化学品生产小企业的决定》,决定对渝东化工公司实施关闭。2013年7月,渝东化工公司成立资产清算组,吴成建为清算组长,明笑天为成员,喻光保为法律顾问。2013年8月,县政府与康乐电厂签订协议,收回该厂国有土地使用权。同年12月9日,渝东化工公司因未按规定参加企业年检及补检,营业执照被工商行政主管部门吊销。12月31日,渝东化工公司以其厂房等建在康乐电厂范围内,县政府收回康乐电厂国有土地使用权时应当对其进行补偿为由,起诉至重庆市第二中级人民法院请求判决确认县政府拒绝将渝东化工公司列为独立拆迁安置户予以安置的行为违法并对其建构筑物予以补偿安置28387826元。重庆市第二中级人民法院于2014年3月28日作出(2014)渝二中法行初字第00008号行政判决,认为渝东化工公司虽是依法成立的企业,但其建设的厂房等建构筑物没有任何许可手续,更没有权属证书,不属于应予补偿的范围,遂判决驳回渝东化工公司的诉讼请求。渝东化工公司不服提起上诉,重庆市高级人民法院2014年8月11日作出(2014)渝高法行终字第00104号行政判决,判决驳回上诉维持原判。 2015年12月28日,奉节县规划局(简称县规划局)对渝东化工公司修建在康乐电厂内国有土地上的厂房等建构筑物立案调查,并通知该公司。同日,明笑天代表渝东化工公司接受了调查,称该厂房等系2004年5月动工修建,未办理规划许可,10月份建设完工后曾向职能部门申请办理相关手续,但因土地权属问题未能办成。该调查内容形成笔录。次日,县规划局对渝东化工公司厂房等建构筑物进行了现场勘验,形成笔录,并拍摄照片。县规划局通过调查取证,查明渝东化工公司未经规划许可,擅自在奉节县康乐镇横路村康乐电厂内修建构筑物,以砖混和彩钢棚结构形成面积约5100平方米的违法建筑。根据《重庆市城乡规划条例》第六十三条第一款第(三)项、第七十一条第一款的规定,认定属应拆除的违法建筑,遂于2016年1月4日对渝东化工公司作出奉规限拆决字(2016)1号《限期拆除违法建筑决定书》,责令渝东化工公司自决定书送达之日起3日内自行拆除该违法建筑。该决定书于同月7日由喻光保签收。后渝东化工公司不服,于2016年1月20日向市规划局申请行政复议。市规划局收到复议申请后,在法定期限内作出了《行政复议答复通知书》并依法进行送达,并在作出行政复议前召开听证会。2016年4月8日,市规划局作出渝规复[2016]第0002号《行政复议决定书》,维持了县规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》。现渝东化工公司诉至法院,请求确认县规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》违法、撤销市规划局作出的《行政复议决定书》。

另查明,渝东化工公司修建的位于康乐电厂内的厂房现已被县政府强制拆除。

原审认为,根据《重庆市城乡规划条例》第六条规定,其他区县(自治县)城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作;第六十三条第一款第(三)项规定,在城市、镇规划区内其他不属于本条第(一)、(二)项规定违反城乡规划修建的,由城乡规划主管部门组织查处。

本案中,关于渝东化工公司提出县规划局的主体不适格,按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定被告应为县政府的意见,对此认为,渝东化工公司修建的厂房所在地属于县政府对奉节县康乐镇总体规划的范围内,而县规划局是作为本行政区域内城乡规划主管部门,有职权对乡镇规划区内违反城乡规划修建违法建筑的行为作出相关处理,是本案适格的被告。因此渝东化工公司的该意见不成立,不予采纳。

违法建筑是指违反《城乡规划法》等相关法律、法规,非法占用土地、未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等法定建设许可,或未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定,擅自建筑的建筑物、构筑物。本案中,县规划局2015年12月对渝东化工公司修建的厂房等立案调查时,渝东化工公司未提供出其厂房等系经过规划许可的手续。关于渝东化工公司提出其修建的厂房不是违法建筑,没有规划许可和产权登记的责任在于县政府的意见,对此认为,渝东化工公司是县政府招商引资的企业,后因政府顺应经济发展的趋势,根据国家相关政策淘汰落后产业,于2010年发文对渝东化工公司依法进行关闭。虽渝东化工公司在成立时办理了《安全生产许可证》、《重庆市排放污染物排放许可证》等相关许可手续,仅能证明该项目的生产经营的合法性,不能对抗该厂房建筑为违法建筑的事实。故渝东化工公司的该意见,不予采纳。

关于渝东化工公司称其厂房于2004年建设,依据法不溯及既往原则,县规划局作出限拆决定适用2010年1月1日施行的《重庆市城乡规划条例》规定系适用法规错误的意见,本院认为,县规划局作出限期拆除违法建筑决定时,适用了《重庆市城乡规划条例》第六十三条第一款第(三)项和第七十一条第一款规定。而该规定系程序性规定,依据“实体从旧、程序从新”的法律适用原则,县规划局在限拆决定中所适用《重庆市城乡规划条例》规定,并无不当。故渝东化工公司的该意见本院不予采纳。

关于渝东化工公司提出的县规划局在作出决定前,没有履行告知程序,剥夺了其陈述、申辩的权利,故其程序违法的意见,对此认为,修建违法建筑是一种违法行为,而建成的违法建筑是该违法行为的后果,行政处罚旨在惩罚违法行为,拆除违法建筑是对违法后果的处理。对违法建筑后果的处理方式是责令违法行为人自行消除违法后果,旨在恢复合法原状,并不具有惩罚性。因此县规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》不是行政处罚决定,不应适用《中华人民共和国行政处罚法》规定的相关听证程序。因此渝东化工公司认为县规划局作出限拆决定的程序违法的意见,不予采纳。

综上,县规划局作出的限拆决定及市规划局作出的复议决定认定事实清楚,符合相关法律规定,渝东化工公司请求确认县规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》违法及撤销市规划局《行政复议决定书》的理由不成立,依法应当驳回其诉讼请求。据此,判决驳回渝东化工公司的诉讼请求。

渝东化工公司不服原审判决提起上诉称,渝东化工公司的厂房不属于违法建筑,属于未经登记的建筑;其没有规划许可和产权登记的责任不在渝东化工公司而在政府。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门对征收范围内未经登记的建筑物进行调查、认定和处理”的规定,县规划局的行政主体不合法,其作出《限期拆除违法建筑决定书》前,对未经登记的房屋未作出认定、未举行听证,违反了法定程序,且适用法律错误。县规划局的行为目的是为了掠夺渝东化工公司的拆迁补偿款。请求撤销原判、撤销《限期拆除违法建筑决定书》和《行政复议决定书》。

县规划局答辩称,渝东化工公司虽是依法成立的企业,但其建设的厂房等建筑物并无任何建设许可手续,更没有权属证书,我局认定其房屋系违法建筑的事实清楚、证据充分。我局发现违法行为后依法予以立案并进行现场勘查,调查核实其相关规划许可手续的办理情况,对其提交的证据予以听取和研究,在核实确无规划许可手续的情况下作出《限期拆除违法建筑决定书》并依法送达。《限期拆除违法建筑决定书》既不属于行政处罚行为也不涉及征收补偿,不应适用《中华人民共和国行政处罚法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,因此并无上诉人所称的行政主体不合法、行政行为违法或者适用法律错误的情况。我局作出的决定,是为了消除违法行为、恢复法律秩序,依法履行法律赋予的对违法建筑的管理职责,并不存在上诉人所讲的掠夺其拆迁补偿款。其是否应获得补偿,不属于本案调整范围,也不属于规划局的法定职责。请求驳回上诉。

市规划局答辩称,上诉人的上诉理由是针对县规划局的《限期拆除违法建筑决定书》,未对我局的复议程序提出异议,我局的答辩意见同原审答辩意见,同意县规划局的答辩意见。

县规划局向原审法院提交并经质证的证据、依据:(一)事实证据:1.行政案件立案审批表;2.公司基本情况;3.组织机构代码证及身份证复印件;4.奉节府发[2010]32号《奉节县人民政府关于依法关闭危险化学品生产小企业的决定》;5.土地租赁合同;6.奉节计委发[2004]20号《奉节县发展计划委员会关于2.5万吨/年碳化钙项目申请立项的批复》;7.重庆市危险化学品生产企业设立批准书;8.关于设立清算组的报告;9.渝东(2013)企字第3号奉节县渝东化工有限公司文件;10.(2014)渝二中法行初字第00008号行政判决书;11.(2014)渝高法行终字第00104号行政判决书;12.奉规监察调查通字[2015]14号奉节县城乡规划执法监察大队接受调查通知书及送达回证;13.行政案件勘验笔录;14.行政案件调查询问笔录及身份证复印件;15.奉规限拆决字[2016]1号《限期拆除违法建筑决定书》及送达回证;16.奉节县人民政府关于同意康乐镇总体规划修编的批复(奉节府函[2012]219号文);17.重庆市奉节县康乐镇总体规划(2012-2030)用地布局规划图。(二)法律依据:1.《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》(国法秘函[2000]13号);2.《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》(法工办发[2012]20号);3.《重庆市城乡规划条例》。

市规划局在原审期间举示并经质证的证据:(一)事实证据:行政复议申请书;2.奉节县城乡规划执法检查大队接受调查通知书;3.授权委托书;4.奉节计委发[2004]20号《奉节县发展计划委员会关于2.5万吨/年碳化钙项目申请立项的批复》;5.土地租赁合同;6渝(奉)环准[2004]066号重庆市建设项目环境保护批准书;7.重庆市危险化学品生产企业设立批准书;8.企业法人营业执照;9.中华人民共和国组织机构代码证;10.安全生产许可证;11.重庆市排放污染物许可证(副本);12.奉规限拆决字[2016]1号《限期拆除违法建筑决定书》;13.渝规复通[2016]第0002号行政复议受理通知书;14.渝规复通[2016]第0002号行政复议答复通知书及送达回证;15.行政复议答复书;16.关于行政复议听证会的通知及送达回证;17.听证会笔录;18.关于北碚区昌盛发电厂与奉节县渝东化工有限公司之间相互关联的说明;19.补充代理意见书;20.再次举行听证申请书;21.渝规函[2016]85号关于听证申请的复函;22.渝规复延通[2016]第0002号行政复议延期审理通知书及送达回证;23.渝规复[2016]第0002号《行政复议决定书》及送达回证。(二)法律依据:《关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》(建法[2012]43号文)。

渝东化工公司在原审期间举示并经质证的证据:(一)事实证据:1.渝规复[2016]第0002号《行政复议决定书》;2.奉规限拆决字[2016]1号《限期拆除违法建筑决定书》;3.奉政催告字[2016]第22号奉节县人民政府限期拆除违法建筑催告书;4.奉府强拆决[2016]第11号奉节县人民政府强制拆除违法建筑决定书;5.奉府强拆公[2016]第11号奉节县人民政府强制拆除违法建筑决定书的公告;6.奉节计委发[2004]20号《奉节县发展计划委员会关于2.5万吨/年碳化钙项目申请立项的批复》;7.渝(奉)环准[2004]066号重庆市建设项目环境保护批准书;8.重庆市危险化学品生产企业设立批准书;9.土地租赁合同;10.企业法人营业执照;11.中华人民共和国组织机构代码证;12.安全生产许可证;13.重庆市排放污染物许可证;14.奉节县康乐电力有限公司康乐电厂土地使用权收回及地上建构筑物补偿协议;15.喻光保的身份证复印件。(二)法律依据:《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条。

原审法院对上述证据的认证意见为:渝东化工公司举示的证据,证据3-5系奉节县人民政府的行政行为,与本案无关联性,不予认可,其余证据与本案具有关联性,真实、合法,予以确认。县规划局和市规划局举示的证据,与本案具有关联性,真实、合法,予以确认。

前述证据,已随案移送本院。经审查,原审法院对证据的认证意见正确,本院予以确认。

二审查明:渝东化工公司在原审第二次开庭时将其诉求由“请求判决撤销县规划局于2016年1月4日作出的《限期拆除违法建筑决定书》和市规划局于2016年4月8日作出的《复议决定书》”变更为“要求确认县规划局作出的行政行为违法、撤销市规划局的行政复议决定”。

另查明:2015年12月28日,渝东化工公司原副总经理、清算组成员明笑天在接受县规划局调查询问时陈述,公司厂房建设时间是2004年5月动工,建设规模厂房1万余平方米。次日,县规划局对渝东化工公司位于康乐镇横路村(康乐电厂内)的厂房进行勘验并绘制了示意图和拍摄了全景图。经勘验,渝东化工公司厂房面积5116平方米,明笑天在勘验笔录上签名纳印。二审中,渝东化工公司主张其厂房在2015年6月开始被陆续拆迁,县规划局2016年1月4日作出《限期拆除违法建筑决定书》时,厂房大部分已被拆除。县规划局主张,具体拆除时间不清楚,是县政府在作出强拆决定和公告后组织实施拆除的,并于2017年4月24日向本院出具了“我局按照《重庆市城乡规划条例》的相关规定依法对奉节县渝东化工有限公司进行查处,奉节县人民政府2016年2月17日送达了奉节县人民政府关于强制拆除的决定和公告,又于2016年4月11日组织相关单位和康乐镇人民政府对该建筑物实施了强制拆除”的情况说明。

其余的事实与原审查明的一致,本院予以确认。

本院本院8本院清楚,适用法律正确。登记条例》实施。认为,渝东化工公司在成立之时虽然有立项批复、危险化学品生产企业设立批准书、建设项目环境保护批准书,但上述批准文书仅是针对该公司“2.5万吨/年碳化钙项目”经营项目的批准,并非对其建设厂房的规划许可批准手续。渝东化工公司在其租用的奉节县康乐电力有限公司康乐电厂的闲置土地建设电石冶炼厂前,未依法申领建设工程选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等批准手续。该事实与明笑天在接受县规划局关于“在开工建设前,你单位是否办理了相关规划许可”的询问时所作出的“没有办理规划许可”的陈述相印证。渝东化工公司上诉认为其厂房未办理建设许可和产权登记的原因在于政府,但未举证予以证实,对该主张,本院不予支持。因此,县规划局根据2016年12月28日的调查询问笔录、29日的勘验笔录和现场照片,认定渝东化工公司5100平方米建筑物系违法建筑,事实清楚,证据充分。根据《重庆市城乡规划条例》第七十一条第一款“负责组织查处的主管部门或镇(乡)人民政府对本条例第六十三条所列修建违法建筑的,应当责令停止建设,按照有关法律法规进行处罚,并限期拆除”的规定,县规划局责令渝东化工公司三日内自行拆除并作出《限期拆除违法建筑决定书》,并无不当。

《重庆市城乡规划条例》第六十三条第三款规定,在城市、镇规划区内其他不属于本条第(一)、(二)项规定违反城乡规划建设的,由城乡规划主管部门组织查处。根据上述规定,县规划局对渝东化工公司的违法建筑予以查处系其法定职责,渝东化工公司认为县规划局行政主体不合法的上诉理由不成立。

因“责令限期拆除”行为不属于行政处罚行为,故,渝东化工公司认为县规划局作出《限期拆除违法建筑决定书》前未举行听证,违反《中华人民共和国行政处罚法》所规定的法定程序的上诉理由不成立。

本案所涉建筑物虽然位于康乐电厂所占用的国有土地上,但奉节县人民政府在收回康乐电厂国有土地使用权之前已经对康乐电厂进行了补偿,因此,本案不再涉及国有土地上房屋征收和补偿,渝东化工公司认为本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上诉理由不成立。

市规划局收到渝东化工公司的复议申请后,依法向申请人和被申请人送达了受理通知书、答复通知书,组织召开了听证会,因案情复杂不能在法定期限内作出复议决定而向双方送达了延期审理通知书。市规划局根据双方提交的证据材料结合听证情况,其作出的《行政复议决定书》,认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。渝东化工公司请求撤销《行政复议决定书》的上诉理由不成立。

综上,县规划局作出的《限期拆除违法建筑决定书》,主体合法、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。市规划局作出的《行政复议决定书》,认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。原审认定事实清楚,适用法律正确。渝东化工公司的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款(一)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉、维持原判。

上诉案件受理费50元,由上诉人奉节县渝东化工有限公司负担。

本判决为终审判决。

文尾

审判长  刘红霞

审判员  张建平

审判员  程鸿声

二〇一七年五月四日

书记员  熊雨来

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第(一)项第八十六条

《重庆市城乡规划条例》

第六条第六十三条第一款第(三)项第六十三条第三款第七十一条第一款第六十三条

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第二十四条第二款第二十四条