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中国环境保护集团护有限公司等诉北京市发展和改革委员会招投标行政处理案二审行政判决书

结案日期:2015年12月24日 案由:物价行政协议 环保行政协议 卫生行政协议 当事人:北京市发展和改革委员会 北京环境卫生工程集团有限公司 中国环境保护集团有限公司 案号:(2015)二中行终字第2319号 经办法院:北京市第二中级人民法院

当事人信息

上诉人(一审原告)中国环境保护集团有限公司,住所地北京市海淀区西直门北大街42号节能大厦15层。

法定代表人邹桂金,总经理。

委托代理人索智。

委托代理人李莅宾,北京市国联律师事务所律师。

上诉人(一审原告)北京环境卫生工程集团有限公司,住所地北京市朝阳区北湖渠路15号院1号楼。

法定代表人母秉杰,董事长。

委托代理人李浡,北京市国联律师事务所律师。

委托代理人尹霞,北京市国联律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)北京市发展和改革委员会,住所地北京市西城区复兴门南大街丁2号。

法定代表人卢彦,主任。

委托代理人韩海锋。

委托代理人李国斌,北京市中伦律师事务所律师。

一审第三人北京市政市容管理委员会,住所地北京市西城区西单北大街80号。

法定代表人孙新军,主任。

委托代理人李勇,北京市君合律师事务所律师。

一审第三人中招国际招标有限公司,住所地北京市海淀区皂君庙14号院9号楼。

法定代表人郎朗,董事长。

一审第三人北京兴都环能科技发展有限公司,住所地北京市大兴区青云店镇南大红门村委会南150米路东。

法定代表人屈立国,总经理。

委托代理人王静。

委托代理人杨娇。

一审第三人中国光大国际有限公司,住所地香港夏慤道16号远东金融中心27楼2703室。

法定代表人杨志强,法务总监。

委托代理人郭骁。

委托代理人杨娇。

诉讼记录

中国环境保护集团有限公司(起诉时名称为中国环境保护公司,一审诉讼期间更名为中国环境保护集团有限公司,以下简称中环集团公司)、北京环境卫生工程集团有限公司(以下简称北环公司)因诉北京市发展和改革委员会(以下简称市发改委)招投标行政处理一案,不服北京市西城区人民法院(2015)西行初字第381号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。

案件基本情况

2014年12月5日,市发改委作出京发改稽察(2014)1号《北京市发展和改革委员会关于北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标投诉处理的决定》(以下简称1号《决定》),内容如下:“……投诉人:北京兴都环能科技发展有限公司/中国光大国际有限公司联合体……被投诉人1:北京市市政市容管理委员会……被投诉人2:中招国际招标有限公司……一、投诉事项及主张……2014年10月23日,我委收到投诉人《关于对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标有关问题的投诉》,2014年11月6日,我委又收到投诉人《关于对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标中认定项目业绩有关问题的补充》,反映北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目(以下简称“该项目”)中标候选人第一名北京环境卫生工程集团有限公司和中国环境保护公司联合体(以下简称“北京环卫集团联合体”)部分焚烧业绩不符合招标文件要求。投诉人称:依据招标文件中“每多一个在中国大陆地区已投入运营且项目规模≥1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩,加1分”的规定,北京环卫集团联合体作为该项目第一名中标候选人在投标文件中提供的焚烧业绩中,烟台润达垃圾处理项目和杭州绿能环保发电项目不满足招标文件要求,不应得分。投诉人要求暂停该项目招标活动,对烟台润达垃圾处理项目和杭州绿能环保发电项目焚烧业绩得分予以纠正,重新公示中标候选人。二、调查情况……我委受理投诉后,依法对投诉人、被投诉人分别展开调查,查阅了该项目招投标活动有关资料,听取了该项目招标人北京市市政市容管理委员会的陈述和申辩。调查认定事实如下:1.关于烟台润达垃圾处理项目,根据招标人提供烟台市城市管理局于2014年9月10日出具的《政府用户证明》,烟台润达垃圾处理项目日焚烧处理生活垃圾1000吨,该《政府用户证明》符合招标文件关于“当地行业主管部门或者特许授予单位出具的证明该项目‘已投入运营’的书面材料”的要求。2.关于杭州绿能环保发电项目,经查,批复总建设规模为处理生活垃圾1050吨/日,按“一次规划,分期实施”的原则进行建设,实际已建成并投入运营一期工程规模为450吨/日。调查过程中,部分评标委员会成员认为杭州绿能环保发电项目焚烧业绩不符合招标文件中“每多一个在中国大陆地区已投入运营且项目规模≥1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩,加1分”的规定,并承认对“投标人运营管理业绩”的打分存在失误。三、处理意见……根据调查事实,我委认为,评标委员会对该项目的评审工作不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613号)第四十九条“评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正地对投标文件提出评审意见”的规定。依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》(国务院令第613号)第七十一条、第八十二条的有关规定,作出如下处理决定:责令对该项目评标工作进行改正,由招标人及招标代理机构中招国际招标有限公司按照公平、公正、科学、择优的原则重新组织评审。投诉人、被投诉人如对本决定不服,可依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼……”。

中环集团公司、北环公司向一审法院诉称,一、市发改委据以作出具体行政行为的主要证据不足。首先,中环集团公司、北环公司在投标过程中曾要求招标人就相关问题予以澄清,招标人明确答复以立项批复为准。杭州绿能环保发电项目批复总建设规模为处理生活垃圾1050吨/日,符合招标文件关于项目规模≥1000吨/日的要求。其次,根据《招标投标法》第三十七条第一款规定,评标由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会具有独立评标的权利,评标结果亦具有权威性,评标是基于每位成员意见与个人打分结果得出的综合的、集体的最终结论,评标结果是不受个别专家的影响或个人理解而左右的,更不得因个别专家事后的个人理解来推翻评标结果,评标专家亦没有对招标文件的解释权。评标之所以要以评标委员会的形式进行,就是以这种集体参与的形式来避免个人的影响。评标委员会成员的权利在评标过程中行使,事后某位或某些位成员的个人理解与意见不具有法律效力,更不得以此推翻评标结果。因此市发改委所依据的理由不足。并且,招标人在向市发改委递交的书面文件中,亦曾再次确认北京环卫集团联合体在投标文件中列明的项目符合招标文件要求,并同意评标委员会北京环卫集团联合体为中标候选人第一名的意见。在相关问题已由招标人澄清解答,招标人也再次确认中环集团公司、北环公司投标文件中列明的项目符合招标文件规定的评标标准和方法的情况下,市发改委以评标委员会成员未按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正的对投标文件提出评审意见为由,要求重新组织评审的决定并无充足证据支持。二、市发改委作出行政行为所适用法律、法规错误。鉴于招标文件具体条款的含义已由招标人澄清解释,招标人亦确认中环集团公司、北环公司于投标文件中所列项目符合招标文件的要求,评标委员会对中环集团公司、北环公司投标文件的评审完全符合招标文件规定的评标标准和方法,因此,市发改委认为评审工作不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》(以下简称《招投法实施条例》)第四十九条“评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正地对投标文件提出评审意见”属适用法律错误。基于此,市发改委进而适用《招投标法实施条例》第七十一条、第八十二条亦属适用法律错误。三、市发改委作出行政行为超出及滥用其职权。根据相关法律、法规的规定,市发改委有权对在其管辖范围内的招标活动中的违法违规行为进行监督,但应仅限于对招投标过程中的泄漏标底、串标、歧视性排斥投标等违法行为进行调查处理。本案所涉项目招标过程中不存在违法违规行为,评标过程中,评标委员会成员有权利根据自己的理解与专业判断进行打分。在此情况下,市发改委介入监督并作出决定,于法无据,超越其职权。此外,市发改委在本案所涉项目未发现任何违法违规的情形下,不当约谈评标委员会成员,并倾向性地截取、引用、评价评标委员会成员的观点,并作出错误决定,属严重滥用其职权的行为。综上,中环集团公司、北环公司请求依法判决撤销市发改委所作1号《决定》。

市发改委答辩称,一、1号《决定》符合该委职权范围。依据《中华人民共和国招投标法》、《招投标法实施条例》、《北京市城市基础设施特许经营条例》、《北京市人民政府办公厅关于市政府有关部门实施招标投标活动行政监督有关问题的通知》、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》、《评标委员会和评标方法暂行规定》、《关于印发北京市2011年重点建设项目计划的通知》等规定,该委具有对投诉人针对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标有关问题的投诉事项进行监督执法的法定职权。二、1号《决定》依据充分、程序合规、处理得当。该委依法对投诉进行初步审查并受理后,依法分别对投诉人和被投诉人展开调查,并调取了该项目招投标活动的资料,收到了该项目招标人北京市市政市容管理委员会(以下简称市政市容委)提交的说明材料。在此基础上,又分别调查了评标委员会7名成员就该项目的评标情况,听取了该项目招标人市政市容委的陈述和申辩。该委经调查认定,杭州绿能环保发电项目批复总建设规模为处理生活垃圾1050吨/日,按“一次规划,分期实施”的原则进行建设,实际已建成并投入运营一期工程规模为450吨/日。在调查过程中,部分评标委员会成员认为杭州绿能环保发电项目焚烧业绩不符合招标文件中“每多一个在中国大陆地区已投入运营且项目规模≥1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩,加1分”的规定,并承认对“投标人运营管理业绩”的打分存在失误。根据上述调查事实,该委认为,评标委员会对该项目的评审工作不符合《招投标法实施条例》第四十九条“评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正地对投标文件提出评审意见”的规定。并依据该《条例》第七十一条、第八十二条的有关规定,作出1号《决定》。三、其他需要说明的问题。中环集团公司、北环公司所述招标人在招投标过程中已就“投入运营且项目规模≥1000吨/日”相关问题进行澄清是没有事实根据的。根据《招投标法实施条例》第七十一条、《评标委员会和评标方法暂行规定》第六条、第五十三条及《北京市人民政府办公厅关于市政府有关部门实施招标投标活动行政监督有关问题的通知》等相关规定,该委有权对评标委员会的评审工作进行监督执法。综上,市发改委认为该委所作1号《决定》依据充分,程序合规,请求判决驳回中环集团公司、北环公司的诉讼请求。

市政市容委述称,一、本案涉及的项目招投标程序严格按照法律法规的要求进行,合法有效。本案所涉及的杭州绿能环保发电项目符合招标文件的规定和要求,认定业绩正确。二、在整个招标程序合法有效并且所有评标委员会成员都签署了评标报告,而且招标人也予以认可的情况下,市发改委事后又以评标委员会成员个人的理解和意见为依据,作出1号《决定》明显不妥。此外,市政市容委对招标文件拥有解释权,且在招标过程中均就招标文件所有问题予以书面澄清答疑,市发改委却超越市政市容委而根据评标委员会部分成员事后的个人理解和意见而认定评标委员会存在不客观和不公正履行职务的行为,法律依据不足。

中招国际招标有限公司(以下简称中招公司)在一审庭审期间表明,同意市政市容委的观点。

北京兴都环能科技发展有限公司(以下简称兴都公司)、中国光大国际有限公司(以下简称光大国际公司)述称,一、中环集团公司、北环公司针对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目的投标业绩之一杭州绿能环保发电项目不符合相关招标要求,市发改委所作1号《决定》证据合法、充分;二、北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目评标过程中,评标委员会对于中环集团公司、北环公司提交的烟台润达垃圾焚烧项目和杭州绿能环保发电项目的评分标准存在不统一;三、市发改委在其职权范围内所作1号《决定》适用法律正确、合法有效。 2015年10月30日,一审法院作出(2015)西行初字第381号行政判决认为:第一、市发改委依法具有对本案中“南宫生活垃圾焚烧厂”特许项目的招标投标进行监督执法的职权。通过市发改委提交的《关于印发北京市2011年重点建设项目计划的通知》可知,“南宫生活垃圾焚烧厂”属于北京市重点建设项目。依据《北京市城市基础设施特许经营条例》等规范性文件的规定,市发改委对于涉及政府投资建设的“南宫生活垃圾焚烧厂”这一特许项目,依法具有对其招投标活动进行监督执法的职权。第二、市发改委所作1号《决定》事实清楚。市发改委受理投诉后,依法展开调查,并最终认定:烟台润达垃圾处理项目符合投标加分情况,杭州绿能环保发电项目不符合投标加分情况,上述认定结论合法有据。同时,市发改委对本案项目招标人及评审委员会成员依法调查、调取相关材料,在行政执法程序上并无不当。综上,一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决驳回了中环集团公司、北环公司的诉讼请求。

中环集团公司、北环公司不服一审判决提出上诉,请求撤销一审判决、改判撤销市发改委所作1号《决定》。中环集团公司、北环公司的上诉理由如下:本案所涉南宫特许经营项目,不涉及南宫生活垃圾焚烧厂的建设事项,与《2011年重点建设项目计划》明确列明的南宫生活垃圾焚烧厂新开项目存在本质性不同。根据《北京市特许经营条例》、《北京市城市基础设施特许经营者招标投标程序性规定》的有关规定,对南宫特许经营项目招标投标投诉进行处理的法定职权部门是市政市容委,市发改委无权处理涉案项目的招标投诉,该委受理相关投诉并作出1号《决定》,属超越职权;市发改委受理兴都公司、光大国际公司的投诉、对投诉的调查违反法定程序,所作1号《决定》内容不符合法律规定;市发改委所作1号《决定》适用《招标投标法实施条例》第四十九条、第七十一条、第八十二条属适用法律错误;市发改委以对评标委员会成员进行调查而制作的《调查笔录》作为作出1号《决定》的证据,但该《调查笔录》并不是合法判断项目是否符合加分情况的合法依据。

市发改委、兴都公司、光大国际公司同意一审判决,请求予以维持。

在一审诉讼期间,在法定期限内,市发改委提交并在庭审时出示了以下证据材料:1、《中华人民共和国招标投标法》;2、《招标投标法实施条例》(国务院令第613号);3、《北京市城市基础设施特许经营条例》(北京市人大常委会公告第42号);4、《北京市人民政府办公厅关于市政府有关部门实施招标投标活动行政监督有关问题的通知》(京政办函(2002)90号);5、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》(国家发改委等7部委令第11号);6、《评标委员会和评标方法暂行规定》(国家发改委等7部委令第12号);7、《关于印发北京市2011年重点建设项目计划的通知》(京发改(2011)54号);8、《关于对北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标有关问题的投诉》及其附件;9、《关于对北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标中认定项目业绩有关问题的补充》;10、《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标文件(第一卷)投标人须知(招标编号:TC14059AE)》(部分);11、《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标编号:TC14059AE)投标文件(第一册商务方案(一)》(部分);12、《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标工作报告(招标编号:TC14059AE)》(部分);13、《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目(招标编号:TC14059AE)澄清说明文件》(部分);14、《北京市市政市容管理委员会关于南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标有关情况说明的函》(市政容函(2014)712号);15《北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标评标情况调查笔录提纲》;16、会议纪要。市发改委以上述证明材料证明其所作1号《决定》合法有据。

在一审诉讼期间,中环集团公司、北环公司提交并在庭审时出示了如下证据材料: 1、1号《决定》;2、北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目联合投标合作协议书;3、北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标文件(节录);4、北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目澄清答疑文件(TC14059AE-TZ-2);5、《北京市市政市容管理委员会关于南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标有关情况说明的函》(市政容函(2014)712号)。中环集团公司、北环公司用上述证明材料证明其投标文件中所列明的项目符合招标文件要求,市发改委所作1号《决定》违法。

一审诉讼期间,市政市容委提交并在庭审时出示了如下证据材料:1、《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标文件(第一卷)投标人须知(招知编号:TC14059AE)》(整本);2、《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标工作报告(招标编号:TC14059AE)》(整本)。市政市容委以上述证据材料证明其作为招标人,在招标文件中对投标人资格、招标程序等进行了详细全面的约定,招标程序依法进行,合法有效;杭州绿能环保发电项目符合招标文件的规定和要求。评标委员会全体成员对全部投标人进行评分,全体成员全部签字同意评定原告获得最高得分,评审结果无误。

一审诉讼期间,兴都公司、光大国际公司提交并在庭审时出示了如下证据材料:1、《北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标文件》(节选);2、《北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目澄清答疑文件》(节选);3、杭州市环境保护局于2013年3月19日进行的《杭州绿能环保发电有限公司滨江垃圾焚烧厂环境监测情况公告》;4、市发改委以及北京市住房和城乡建设委员会联合下发的《关于印发北京市2011年重点建设项目计划的通知》(京发改(2011)54号)。兴都公司、光大国际公司以上述证据材料证明本次北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标中关于投标人运营管理业绩的要求已十分明确,系已实际投入的项目规模、而不包含仅取得批复但尚未实际运营部分的项目业绩。“南宫生活垃圾焚烧厂”项目为北京市2011年重点建设项目,市发改委依法对于该项目的招标活动享有监督执法的职权。

经庭审质证,一审法院对上述各方当事人提交的证据材料认证如下:中环集团公司、北环公司、市发改委、市政市容委及兴都公司、光大国际公司提交的证据材料,形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求,内容真实,与本案具有关联性,均予以确认。

根据上述有效证据及当事人的一致陈述,一审法院认定如下事实: 2014年10月23日,市发改委收到兴都公司、光大国际公司提交的《关于对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标有关问题的投诉》及2个附件材料,该《投诉》中记载着如下内容:“……北京市发展和改革委员会稽查办:8月30日,北京市市政市容管理委员会(招标人)委托中招国际招标有限公司(招标代理机构)发布了北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标公告,北京兴都环能科技发展有限公司和中国光大国际有限公司组成联合体参与投标,9月28日,招标代理机构发布中标候选人公示,我联合体对此次招标过程中出现的问题提出了质疑(主要集中在候选人第一名的部分焚烧业绩和法律声明是否符合招标文件要求和对招标文件进行了实质性响应,详见附件1),在规定时间内递交了对公示结果的质疑文件和证据,10月22日,招标代理机构项目负责人与我公司进行了洽谈,出具了《质疑回复函》(见附件2),拒绝认可我方提出的质疑。通过与招标代理人的确认,烟台润达垃圾处理项目和杭州绿能环保发电项目均参与评分并得分。我方在质疑文件中反映的问题客观真实、证据确凿,充分说明了候选第一名提供的焚烧业绩不符合招标文件的要求。但招标代理机构在公示结果明显违背招标文件的情况下,依然坚持错误判定。我方拒绝接受《质疑回复函》的内容。为此,我方做如下声明:北京市南宫生活垃圾焚烧发电厂项目工艺采用机械炉排炉工艺,配备2条500吨/日垃圾焚烧线,设计处理能力1000吨/日。本次招标是依据上述实际项目事实进行的项目业绩评价,招标文件中明确有效项目业绩为“已投入运营且项目规模大于等于1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩”。按照上述事实,烟台项目批复文件明确其为2台400吨机械炉排炉垃圾焚烧系统,不满足招标文件要求,不应得分。杭州项目实际建成投运规模为3台150吨的450吨/日机械炉排炉垃圾焚烧系统,不满足招标文件要求,不应得分。这两个项目的得分根本性地违反了本次招标的初衷和真实意图。按照10月22日招标代理机构对焚烧业绩认定的解释:烟台项目和杭州项目只要是投运了(无论是否是全规模投产还是部分投产),只要批复规模达到1000吨/日(无论批复是否为焚烧系统规模还是混合工艺规模),只要项目中有机械炉排炉(无论规模是否为1000吨/日)就可以认定为该业绩可得分。以此逻辑,如果发改委批复了一个混合工艺处理设施5000吨/日规模,其中实际已投运垃圾焚烧发电如果为一台100吨/日机械炉排炉,那么此项目仍将被认定为一个处理能力为5000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧发电项目业绩。或者如果一个项目发改委批复规模超过1000吨/日,但实际建设投运仅为50吨/日的项目,那么该项目也将被认定为一个1000吨/日的垃圾焚烧发电项目业绩。因此,如果按照招标代理机构对业绩认定的这种断章取义、以偏概全的解释,那么此招标的业绩认定就变成了完全没有标准和判定依据。我方认为,一个招标投标项目,必须以事实为依据,以《招标文件》要求为判定准绳,不能掩盖事实真相,从而造成招标结果与实际的巨大出入。此外,招标文件清楚的列明能够得分的业绩要求为已投入运营且项目规模大于等于1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目,不存在理解歧义。目前,除南宫项目外,密云等项目也在组织运营招标,其在业绩认定叙述中也有同南宫项目相似的描述,如果按照招标代理机构的解释,那么今后北京市所有垃圾处理项目的运营招标都将面临同样情况,所有招标都将无边际可循,北京市场将彻底混乱,搅乱市场者必将大有人在。因此,衷心恳请贵委,马上暂停该招投标活动,公开公平公正的处理本次招投标出现的问题,还事实以真相,依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八十二条,对烟台润达垃圾处理项目和杭州绿能环保发电项目的得分予以纠正,并重新公示中标候选人。附件1:《质疑文件》……附件2:《质疑回复函》……”。

上述材料中的附件1中包含兴都公司、光大国际公司书面致市政市容委的《关于对“北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目”中标候选人公示结果的异议》及相关材料,包含:1、《山东省发展和改革委员会关于烟台润达垃圾焚烧余热发电厂项目核准的批复》(鲁发改能交(2011)1724号);2、《山东省环境保护厅关于烟台市生活垃圾综合湿解二期工程环境影响报告书的批复》(鲁环审(2011)125号);3、浙江省发展计划委员会印发的《关于杭州市生活垃圾焚烧处理项目可行性研究报告的批复》(浙计投(2000)325号);4、浙江省发展计划委员会印发的《关于杭州市生活垃圾焚烧处理工程初步设计的批复》((2000)159号);5、杭州环境保护局网站页面《杭州绿能环保发电有限公司滨江垃圾焚烧厂环境监测情况报告》;6、北京晨报2010年8月5日A16-A17版;7、北京晨报2010年9月7日A10版;8、上海市第一中级人民法院(2013)沪一中民四(商)终字第738号《民事判决书》。

上述材料中的附件2系中招公司制作的质疑回复函,内容为:“……北京兴都环能科技发展有限公司/中国光大国际有限公司联合体:针对贵方2014年10月9日提交的质疑函所述情况和问题,我公司认真组织了核实复查工作。在征询、理清相关情况及证明材料的基础上,对招标文件、投标文件、评委会评审意见等进行了反复的阅读和复核,现将结果函告如下:1、关于投标人业绩……经核查,贵方提交的与被质疑人业绩相关的信息在被质疑人投标文件中已如实反映,评标委员会依法根据招标文件和投标文件进行评审,评标委员会对投标人业绩的认定符合招标文件载明的标准与要求。2、关于违反执业道德及职业不良行为事件……经核查,贵方所列举的北小河排污事件与上海民事裁决败诉事件,与本项目投标人并无直接关系,贵方要求据此对其予以“废标”的要求缺乏依据。感谢贵方积极参与本项目的投标以及为本项目付出的所有努力……”。 2014年11月6日,市发改委又收到兴都公司、光大国际公司提交的《关于对北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标中认定项目业绩有关问题的补充》。

针对兴都公司、光大国际公司的投诉,市发改委进行了调查,其调取关于“南宫生活垃圾焚烧厂”项目招投标活动的资料,并收到了该项目招标人市政市容委的说明材料,即《北京市市政市容管理委员会关于南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标有关情况说明的函》(市政容函(2014)712号),该《函》制作于2014年11月13日,其中记载着如下内容:“……市发展改革委:南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目的招标是按照市政府批准的《市发展改革委、市市政市容委、市财政局关于报请审定南宫生活垃圾焚烧厂特许经营实施方案的请示》(京发改文(2014)267号)有关意见开展,由我委作为招标人,委托中招国际招标有限公司组织进行……2014年10月9日,我委及招标代理公司同时接到了投标人北京兴都环能科技发展有限公司和中国光大国际有限公司联合体(下称“兴都-光大联合体”)发来《关于对“北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目”中标候选人公示结果的异议》(下称《异议函》)。《异议函》对北京环境卫生工程集团有限公司和中国环境保护公司联合体(下称“环卫-中环保联合体”)在投标文件中列出的烟台润达垃圾处理项目(下称“烟台润达项目”)和杭州绿能环保发电项目(下称“杭州绿能项目”)在评标过程中获得的业绩分提出异议。我委委托招标代理机构对《异议函》反映情况进行了核实,并及时予以回复,与兴都-光大联合体有关人员进行了沟通,我委认为,评标委员会对烟台润达项目和杭州绿能项目的业绩认定并无不妥,符合招标文件的规定和要求。理由如下:就烟台润达项目,环卫-中环保联合体向招标人提交了烟台市城市管理局于2014年9月10日出具的《政府用户证明》,根据该《政府用户证明》,烟台润达项目日焚烧处理生活垃圾1000吨,于2014年6月建成,自投运以来设备运行状况良好,环保指标严格达标,可实现年发电1.3亿度,年二氧化碳减排量9.5万吨。我委派人赴烟台对该项目进行了核查,情况属实。就杭州绿能项目,环卫-中环保联合体向招标人提交了浙江省发展和改革委员会于2006年3月10日出具的《浙江省发展改革委关于印发杭州生活垃圾焚烧处理一期工程(杭州绿能环保发电项目)项目竣工验收意见的通知》(下称《通知》)、浙江省环保局于2005年12月31日出具的环保验收意见、以及杭州城市管理委员会于2013年4月10日出具的《政府用户证明》。根据《通知》中对杭州绿能项目的介绍,杭州绿能项目“按照浙计投(2000)325号可研批复、浙计设计(2000)159号初步设计批复,建设内容与规模为:按处理生活垃圾1050吨/日,建设5台马丁式垃圾焚烧锅炉,12MW发电机组进行规划,按‘一次规划,分期实施’的原则进行建设”。根据《政府用户证明》,杭州绿能项目已正式投入商业运营。兴都-光大联合体对环卫-中环保联合体烟台润达项目和杭州绿能项目两个项目业绩分的异议,主要围绕对评分细则中与投标人业绩与经验的评分标准的理解展开,即招标文件(第一卷)-投标人须知,附件十-评分细则,商务方案评分细则中的第2项-投标人业绩与经验,第1)小项-投标人运营管理业绩中的b项(下称“b项”标准)。根据招标文件的商务方案评分细则,投标人运营管理业绩共计18分,其中,符合a项标准的得10分,a项标准表述为:“投标人具有运营时间两年以上平均日处理规模1000吨(含)以上采用炉排炉工艺的大陆境内垃圾焚烧发电项目的经验;具有管理、运行单体500吨/日(含)以上炉排炉垃圾焚烧炉的经验,得10分”,“本项满分10分”。与此同时,符合b项标准的项目,每多一个,加1分,b项标准表述为“在中国大陆地区已投入运营且项目规模≥1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩”。评分标准须将a项和b项评分标准结合在一起解读,我委的本意是:a项标准考察投标人实际运营平均日处理规模达到1000吨(含)的项目经验,并考察投标人管理运行单体500吨/日(含)以上的项目经验,此项业绩和经验对设计处理规模同为1000吨/日的南宫项目来说,至关重要,因此分值较重,投标人符合要求的可获得10分,而在a项计分项目之外,b项标准考察投标人在中国大陆地区已投入运营的其他机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩。因此,b项标准考察的是投标人的类似项目业绩经验的多少及市场活跃程度,即投标人除了有满足a项标准的项目经验之外,是否也参与了其他类似项目,因此该标准并不强制要求项目实际运营的规模达到1000吨/日,但此类项目需要有政府文件证明项目规模大于或等于1000吨/日即可;由于b项标准与a项标准考察的重点不同,且因为b项标准的重要性低于a项标准,因此每个项目的分值较低,每多一个符合标准的项目,仅加1分。综上所述,环卫-中环保联合体提交的文件可以证明:烟台润达项目和杭州绿能项目均已投入运营,且两个项目的项目规模均达到1000吨/日。因此,我委认为,依据b项标准,两个项目分别应在业绩分中获得1分,评审委员会对烟台润达项目和杭州绿能项目的业绩认定并无不妥,符合招标文件的规定和要求。此函。附件:市市政市容委对烟台润达项目的核查情况……”。

通过市政市容委诉讼期间提交的《北京南宫生活垃圾焚烧厂特许经营项目招标工作报告(招标编号:TC14059AE)》(整本)可知如下内容:第一、此经营项目的评标委员会于2014年9月26日成立,成员共7人。分别是许某、宿某某、张某、华某、万某某、张某某及武某。还有这7人的工作单位、职务/职称、身份证号、联系电话等内容。第二、此次招投标,投标人得分第一名是“北京环境卫生工程集团有限公司和中国环境保护公司联合体”,得分:95.31分;第二名是“北京兴都环能科技发展有限公司和中国光大国际有限公司联合体”,得分:94.53分,前后相差0.78分。第三、通过“商务评分表”中“投标人运营管理业绩”的评分可知:评标委员会的7名成员对“兴都环能联合体”的评分均是“16”分,对“北京环卫集团联合体”的评分均是“17”分。 2014年11月25日,市发改委的工作人员对上述7名评审委员会成员分别进行了调查,并分别制作了《北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目招标评标情况调查笔录提纲》(以下简称《调查笔录提纲》),关于万某某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容:“……4.作为评标专家请详细说明你对北京环卫集团联合体的投标资料中杭州绿能项目3台450吨/日业绩上的理解和加分的依据?答:按照现在我对这个条款的理解,我认为杭州绿能项目不符合加分条件……现在我看这个条款,我认为该项目不能加分,应该得16分,而不是我当时评的17分……”。关于许某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容:“……4……答:杭州绿能项目(一期)建成投入规模是450吨/日,现在来看,不满足日处理规模≥1000吨条件,不应该加分,现在我认为该项评分应该是16分,而不应该是当时的17分……”。关于张某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容:“……4……答……现在看来,杭州绿能项目(一期)建成投入规模是450吨/日,不满足日处理规模≥1000吨条件,不应该加分,现在我认为该项评分应该是16分,而不应该是当时的17分……”。关于华某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容:“……4……答……我认为该项评审a项,投标人具有运营时间两年以上平均日处理规模1000吨(含)以上采用炉排炉工艺的大陆境内垃圾焚烧发电项目的经验,我认为该条款说的是经验,而不是项目,不占用b款项目指标,与b款的说项目不同。我现在认为我当时打17分没有问题……”。关于宿某某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容:“……4……答……杭州绿能项目(一期)已投入运营,总体设计项目规模日处理规模≥1000吨,符合加分条件,所以该项评分应该是17分……”。关于武某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容:“……4……答……杭州绿能项目(一期)已投入运营,项目总体设计规模日处理规模≥1000吨,符合加分条件,所以该项评分应该是17分……”。关于张某某的《调查笔录提纲》中记载着如下内容:“……4……答……杭州绿能项目(一期)已投入运营,项目总体设计规模日处理规模≥1000吨,符合加分条件,所以该项评分应该是17分……”。 2014年12月2日,市发改委听取了市政市容委的陈述和申辩,并形成了会议纪要。2014年12月5日市发改委作出1号《决定》。

一审法院已将本案各方当事人一审诉讼期间提交并经当庭质证的证据材料全部移送本院。本院审查后认定:一审法院对本案各方当事人一审诉讼期间提交并经当庭质证的证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定,是正确的,本院作同样认定;一审法院依据上述被认定合法有效的证据材料认定的案件事实亦是正确的,本院亦作同样认定。

裁判分析过程

本院认为,根据《招标投标法实施条例》第五十四条第二款、第六十条的规定,投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的,应当先向招标人提出异议,招标人作出处理后仍不服的,可以向有关行政监督部门投诉。根据《招标投标法实施条例》第四条第二款、《北京市城市基础设施特许经营条例》第六条,关于县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作,北京市发展改革部门负责本市城市基础设施特许经营的总体规划、综合平衡、协调和监督的规定,市发改委是本市招标投标工作的行政监督部门,具有受理投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果提出的投诉并作出处理的行政职权。本案中,兴都公司、光大国际公司作为“北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目”的投标人,对该招标项目的评标结果有异议。该两公司向招标人市政市容委提出异议后,不服市政市容委委托的招标代理机构予以的回复,又向市发改委提出投诉。市发改委受理该投诉,并在进行调查后作出相应处理,符合《招标投标法实施条例》的相关规定。市发改委在一审诉讼期间提交的证据,可以证明其在1号《决定》中认定的“调查过程中,部分评标委员会成员认为杭州绿能环保发电项目焚烧业绩不符合招标文件中‘每多一个在中国大陆地区已投入运营且项目规模≥1000吨/日的机械炉排炉垃圾焚烧处理项目业绩,加1分’的规定,并承认对‘投标人运营管理业绩’的打分存在失误”的案件事实。据此,市发改委所作1号《决定》认定“北京南宫生活垃圾焚烧特许经营项目”的评标委员会对该项目的评审工作不符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条,关于“评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标标准和方法,客观、公正地对投标文件提出评审意见”的规定,并依据《招标投标法实施条例》第七十一条、第八十二条的规定,作出责令对该项目评标工作进行改正,由招标人及招标代理机构按照公平、公正、科学、择优的原则重新组织评审的决定是正确的。综上,一审法院判决驳回中环集团公司、北环公司要求撤销市发改委所作1号《决定》的诉讼请求是正确的,本院应予维持。中环集团公司、北环公司的上诉理由没有事实根据和法律依据,本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持一审判决。

一、二审案件受理费各五十元,均由中国环境保护集团有限公司、北京环境卫生工程集团有限公司共同负担(均已交纳)。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  徐宁

代理审判员  王元

代理审判员  闫科

二〇一五年十二月二十四日

书 记 员  石颖

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第(一)项

《招标投标法实施条例》

第五十四条第二款第四条第二款第八十二条第七十一条第六十条

《北京市城市基础设施特许经营条例》

第六条

《中华人民共和国招标投标法实施条例》

第四十九条