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孙阳兵与深圳市市场监督管理局龙岗分局其他二审行政判决书

结案日期:2014年12月9日 案由:工商行政奖励 质量监督检验检疫行政奖励 监察行政奖励 物价行政奖励 市场监督局行政奖励 当事人:孙阳兵 深圳市市场监督管理局龙岗分局 案号:(2014)深中法行终字第425号 经办法院:广东省深圳市中级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告)孙阳兵,男,汉族。

委托代理人陈书伟,男,汉族。

被上诉人(原审被告)深圳市市场监督管理局龙岗分局,住所地广东省深圳市龙岗区中心城行政路8号工商物价大厦,组织机构代码699062095。

法定代表人曾志鸿,局长。

委托代理人曾青龙,深圳市市场监督管理局龙岗分局工作人员。

委托代理人曾文栋,深圳市市场监督管理局龙岗分局工作人员。

诉讼记录

上诉人孙阳兵因与被上诉人深圳市市场监督管理局龙岗分局(以下简称龙岗市监分局)奖励决定纠纷一案,不服深圳市龙岗区人民法院(2014)深龙法行初字第174号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

案件基本情况

原审法院经审理查明,2013年5月5日,孙阳兵在木棉湾新一佳商场购买了由汕尾市陆河县重信生物开发有限公司生产的“重信芝味灵芝甘露200ml”(条码6953312200085),该饮料外包装配料表上标注了“水、灵芝提取液、葛根、蛋白糖”。2013年5月15日,孙阳兵向广东省卫生厅办公室申请信息公开。2013年5月28日,广东省卫生厅办公室作出(2013)第55号《关于政府信息公开申请的答复》,称“灵芝收录于《中华人民共和国药典》2010版一部,且在《卫生部关于印发真菌类和益生菌类保健食品评审规定的通知》(卫法监发(2001)84号)中的可用于保健食品的真菌名单之中,根据《卫生部关于普通食品中有关原料问题的批复》(卫监督函(2009)326号),可用于保健食品的物品名单中所列物品不得作为普通食品原料使用”。2013年7月24日,孙阳兵通过12315平台向深圳市市场监督管理局举报申诉,编号为201307245015。2013年10月29日,龙岗市监分局作出深市监龙处告字(2013)C58号《行政处理结果告知书》,回复称已责令被举报当事人对该批次产品立即下架,停止销售,并将案件线索移交生产企业所在地质监部门,并已受理孙阳兵的举报奖励申请。2013年12月11日,孙阳兵向龙岗市监分局申请信息公开。2013年12月19日,龙岗市监分局向孙阳兵作出《政府信息公开答复书》,答复称深市监龙处告字(2013)C58号《行政处理结果告知书》中举报的奖励依据是《深圳市食品安全举报奖励办法》。关于孙阳兵的举报奖励,龙岗市监分局正在审批中,待审批完结后,将书面回复孙阳兵是否获得奖励。2013年12月30日,龙岗市监分局向孙阳兵作出《表扬信》。孙阳兵对龙岗市监分局作出《表扬信》的行政奖励行为不服,于2014年1月7日向深圳市市场监督管理局申请行政复议。2014年3月25日,深圳市市场监督管理局作出深市监复决字(2014)12号《行政复议决定书》,决定维持龙岗市监分局作出的奖励行为。孙阳兵不服,诉至原审法院。

原审法院认为,根据《中华人民共和国食品安全法》的有关规定,龙岗市监分局依法具有受理在本辖区内发生的有关流通环节食品安全的投诉举报事项,并依法进行调查处理的法定职责。同时,中华人民共和国国家工商行政管理总局颁布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条第一款规定:工商行政机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的,应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。故,龙岗市监分局具有对举报人所举报的事项进行调查并作出处理的法定职责,龙岗市监分局是本案被诉具体行政行为的合法职权主体。孙阳兵认为龙岗市监分局没有履行法定核实、处理、答复的职责,对举报事项作出的移交生产企业所在地质监部门的处理决定违法。经审查,龙岗市监分局于2013年7月24日接到孙阳兵的举报申诉,龙岗市监分局执法工作人员前往被举报当事人处核查,发现现场有销售配料表标注含有“灵芝提取液”的成分的“芝味灵芝甘露”(条码为6953312200085)产品,龙岗市监分局对此作出责令被举报当事人对该批次产品立即下架,停止销售,将案件线索移交生产企业所在地质监部门的处理决定,并将该处理结果书面告知孙阳兵。根据《中华人民共和国食品安全法》第六十七条之规定:“食品生产者、销售者和餐饮经营者违反本条例规定,有下列行为之一的由食品安全监督管理部门责令限期改正……(五)非保健食品明示或者暗示具有保健作用的。”木棉湾新一佳商场是销售者,且属于龙岗市监分局辖区范围内,龙岗市监分局有且仅对本辖区内发生的有关流通环节食品安全的举报进行处理的职责。本案涉案产品“重信芝味灵芝甘露200ml”由汕尾市陆河县重信生物开发有限公司生产,该食品生产者明显不属于龙岗市监分局辖区范围内管辖,龙岗市监分局将案件线索移交生产企业所在地质监部门符合相关法律规定。故,龙岗市监分局已履行法定核实、处理、答复的职责。

本案的争议焦点是龙岗市监分局对孙阳兵的举报事项作出《表扬信》予以精神奖励的行为是否合法。孙阳兵认为表扬不属于奖励范畴,而是鼓励范畴,且龙岗市监分局应当按照一级举报给予孙阳兵奖励。龙岗市监分局辩称,根据《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条规定“举报内容有下列情形之一的,一经确认,给予举报人相应的奖励:……(二)使用非食用物质和原料生产食品,违法制售、使用食品非法添加物,或者使用回收食品作为原料生产食品的;……”该规定属于举报生产环节的企业使用非食用物质和原料生产食品而被查证属实的奖励情形,而被举报人属于流通环节的销售企业,因此孙阳兵的举报,不适用于上述奖励情形,不符合《深圳市食品安全举报奖励办法》获得金钱奖励的条件。另根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条:“举报经调查属实的,受理举报的部门应当给予举报人奖励”,奖励包括物质奖励和精神奖励,而国务院特别规定并未明确举报奖励的具体方式。原审法院认为,孙阳兵举报的主体为木棉湾新一佳商场,举报的行为为违法销售汕尾市陆河县重信生物开发有限公司生产的“芝味灵芝甘露”产品。根据龙岗市监分局调查,汕尾市陆河县重信生物开发有限公司生产的“芝味灵芝甘露”构成违法添加非食品原料“灵芝提取液”的行为。然而,《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条第二项规定的奖励范围为“使用非食用物质和原料生产食品,违法制售、食用食品非法添加物,或者使用回收食品作为原料生产食品的”行为,因此,木棉湾新一佳商场的销售行为不属于上述奖励范围。《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》并未明确举报奖励的具体方式,因此龙岗市监分局参照相关规定于2013年12月30日作出《表扬信》予以精神奖励,并无违法。故孙阳兵以龙岗市监分局通过表扬信作为奖励决定违法为由,请求撤销龙岗市监分局作出的《表扬信》的奖励决定,理由不能成立,原审法院不予支持。综上,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,原审法院判决驳回孙阳兵的全部诉讼请求。案件受理费50元,由孙阳兵负担。

孙阳兵不服该判决,向本院提起上诉,请求:一、撤销深圳市龙岗区人民法院(2014)深龙法行初字第174号行政判决;二、撤销龙岗市监分局对编号201307245015举报事项于2013年12月30日作出《表扬信》奖励决定的具体行政行为;三、判令龙岗市监分局限期依法重新对编号201307245015举报事项依法作出奖励决定。事实与理由:一、龙岗市监分局没有履行法定核实、处理、答复的职责,对举报事项作出的移交生产企业所在地质监部门的处理决定违法。(一)孙阳兵举报的涉案产品违法情形是其作为普通食品却添加了保健食品原料灵芝,违反了《食品安全法》第二十八条和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款的规定,应根据《食品安全法》第八十五条和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条的规定给予行政处罚。(二)龙岗市监分局作出的责令下架、停止销售的行政处理决定缺乏法律依据。龙岗市监分局关于其执法依据是《广东省食品安全条例》第十三条、第六十七条规定的答辩意见,属于适用法律错误。首先,《广东省食品安全条例》是《食品卫生法》时期制定的,该地方法规的上述规定已经与现行《食品安全法》相抵触,因此基于新法优于旧法以及当下位法与上位法不一致时应优先适用上位法的法律适用原则,本案违法情形的处理应当适用《食品安全法》的相关规定。其次,孙阳兵举报的是涉案产品非法添加非食品原料的事项,并未举报涉案产品明示或暗示具有保健作用,本案也不涉及被举报产品标识问题。最后,责令改正也仅是行政执法过程中的临时行政措施,并不属于《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条中所列的对举报事项的结论性处理决定。另,原审判决引用《中华人民共和国食品安全法》第六十七条,明显属于适用法律错误。二、龙岗市监分局以表扬信方式作为奖励决定违法。(一)表扬不属于奖励范畴,而是鼓励范畴。1.根据百度百科,奖励的含义包括:“1、动词,给予荣誉或财物进行鼓励。举例:他奖励了我。2、名词,用来表示鼓励的荣誉或财物。举例:他给我一个很大的奖励。”根据《现代汉语词典》第5版第677页记载,奖励为动词,意思是给予荣誉或财物来鼓励,例如物质奖励、奖励先进生产者。而根据百度百科,表扬是指“对好人、好事公开称赞。”根据《现代汉语词典》第5版第91页记载,表扬为动词,意思是对好人好事公开赞扬。2.参照《公务员法》第四十八条、第五十条的相关规定,显然物质奖励是给予奖金,精神奖励是给予荣誉,而表扬不是给予荣誉。3.龙岗市监分局举例时将针对价格违法举报的表扬等同于奖励是混淆视听。《价格法》第三十八条第二款规定的是对举报有功应当给予鼓励,同时《价格管理条例》第二十六条授权国家制定奖励办法;表扬属于鼓励范畴,故此新出台的价格违法举报奖励相关规定当然可以规定表扬这一形式。综上,奖励和表扬虽然均属于鼓励性质,但表扬并不属于奖励范畴。龙岗市监分局列举的新的价格举报奖励规定有表扬的形式,从而证明表扬是奖励,是有意地混淆视听。(二)龙岗市监分局应当给予孙阳兵物质奖励,龙岗市监分局给予表扬或笔记本等所谓的奖励于法无据。1.关于龙岗市监分局应当给予孙阳兵物质奖励问题,依据《标准化法》第七条、第十四条,《食品安全法》第十九条、第二十条第(四)项,涉案产品及食品标签存在的不符合GB7718-2011等违法事项都属于《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第十条第(一)项和第(八)项规定的假冒伪劣商品。根据《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第五十二条第一款“案件依法查处后,监督管理部门给予举报人罚没款数额百分之一以上、百分之十以下的奖励;没有罚没款的,给予适当奖励。奖金在办案经费中列支”。2.关于奖励范围问题。首先,本案举报奖励问题可直接参照适用《广东省食品安全举报奖励办法》的规定。根据《产品质量法》第十条第二款“产品质量监督部门和有关部门应当为检举报保密,并按照省、自治区、直辖市人民政府的规定给予奖励”的规定,《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第五十二条第二款“奖励的具体办法由省人民政府另行制定”的规定,以及国家食安委《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》(食安办(2011)25号)“奖励标准及相关要求由省级政府统筹指导规范”的相关规定,《广东省食品安全举报奖励办法》是法定授权的奖励规定。《广东省食品安全举报奖励办法》第二条规定:“本办法适用于省级食品安全相关部门直接负责调查处理的,发生在广东省境内的食品安全违法举报案件。本办法所称食品安全违法举报案件包括案件及其线索。”该奖励办法第二十条规定:“各县级以上人民政府应当参照本办法制定相关的举报奖励办法。”《深圳市食品安全举报奖励办法》是参照《广东省食品安全举报奖励办法》制定出来的规定。因此,《深圳市食品安全举报奖励办法》与《广东省食品安全举报奖励办法》不一致的,属于没有参照法定的奖励规定,人民法院应当直接参照《广东省食品安全举报奖励办法》给予奖励。其次,《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条的奖励范围没有明列《广东省食品安全举报奖励办法》第十条第(九)项“生产、加工、销售不符合食品安全标准的食品的”的奖励情形。但是,《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条奖励范围的兜底条款比《广东省食品安全举报奖励办法》第十条奖励范围的兜底条款多了一句“或者食品安全监管部门认为需要奖励的其他情形”。由于《深圳市食品安全举报奖励办法》是参照法定的《广东省食品安全举报奖励办法》制定的,因此《广东省食品安全举报奖励办法》已列明而《深圳市食品安全举报奖励办法》未纳入奖励范围的情形,都属于《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条第(十)项“或者食品安全监管部门认为需要奖励的其他情形”范围。《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条第(十)项规定:“举报内容有下列情形之一的,一经确认,给予举报人相应的奖励:(十)其他具有社会危害性、有重大影响的食品安全违法犯罪行为,或者食品安全监管部门认为需要奖励的其他情形。”既然龙岗市监分局认为应当奖励而采用表扬的形式奖励,那么孙阳兵就属于上述规定的奖励范围。龙岗市监分局抗辩孙阳兵举报事项不属于《深圳市食品安全举报奖励办法》的主张不能成立。第三,查证属实后不予处罚的情形也属于《深圳市食品安全举报奖励办法》规定的奖励范围。根据《广东省食品安全举报奖励办法》第十六条的规定,没有罚没款入库的,根据提供线索的价值,给予300-800元奖励。亦即,举报线索查证属实,就算没有罚没款,也应当给予以300元以上奖励。然而《深圳市食品安全举报奖励办法》第十四条关于“对举报人的奖励按如下标准执行:(二)没有罚没款入库,但已经实施行政处罚的,根据举报的不同等级,分别给予800、500、300元的奖励”的规定中,对没有罚没入库的奖励条件增设了必须给予行政处罚的前提条件,显然与《广东省食品安全举报奖励办法》奖励规定不一致,也与《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条奖励情形的规定不一致。而根据《深圳市食品安全举报奖励办法》第十七条的规定,案件已受理,违法事实确实存在,因其他原因无法做出处罚决定的,监管部门确已制止违法行为或清除违法行为场所的,可按照本办法对举报人予以奖励,但需向举报人书面说明做出的行政行为及效果。该条是《广东省食品安全举报奖励办法》所没有的,可以理解是对《深圳市食品安全举报奖励办法》第十四条第(二)项关于没有罚入库时奖励必须以给予行政处罚为前提的规定的补充。显然,《深圳市食品安全举报奖励办法》第十七条的可以奖励规定,应当是《广东省食品安全举报奖励办法》第十六条的应当奖励规定。另外,不予行政处罚也是行政处罚决定的范畴。故对举报事项查证属实后作出不予行政处罚的决定也符合《深圳市食品安全举报奖励办法》规定的必须奖励的情形范围。三、龙岗市监分局应当按照一级举报给予孙阳兵奖励。根据《深圳市食品安全举报奖励办法》第十二条关于举报等级以及第十四条关于奖励具体标准的相关规定,孙阳兵在举报函中明确要求按照最高奖励规定要求孙阳兵。

龙岗市监分局答辩称,答辩意见与一审的答辩状一致。一、龙岗市监分局已按照法律法规及相关程序规定处理了孙阳兵举报的案件。而本案的焦点问题在于表扬信是否属于奖励,因此关于孙阳兵针对案件处理结果的异议,因孙阳兵对涉案举报事项责令改正决定已另行起诉,因此本案对其异议不予回应。二、孙阳兵要求获得金钱奖励依法无据。根据《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条规定“举报内容有下列情形之一的,一经确认,给予举报人相应的奖励:……(二)使用非食用物质和原料生产食品,违法制售、使用食品非法添加物,或者使用回收食品作为原料生产食品的;……”该规定属于举报生产环节的企业使用非食用物质和原料生产食品而被查证属实的奖励情形,而被举报人属于流通环节的销售企业,因此孙阳兵的举报,不适用于上述奖励情形,不符合《深圳市食品安全举报奖励办法》获得金钱奖励的条件。三、根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条的规定,举报经调查属实应当给予奖励,但该特别规定中并没有规定给予奖励的方式。奖励包括精神奖励和物质奖励,在上述特别规定未明确规定标准和方式的情况下,具体给予何种奖励属于行政机关的自由裁量范围。四、孙阳兵所称《广东省食品安全举报奖励办法》仅适用于省级行政执法机关,不适用于本案。孙阳兵的举报问题不符合《深圳市食品安全举报奖励办法》所规定的奖励范围,因此不符合获得金钱奖励的条件。综上,龙岗市监分局决定针对孙阳兵的举报事项给予表扬信的精神奖励,符合法律规定。

经审理,原审查明的上述事实无误,本院予以确认。

裁判分析过程

本院认为,本案双方争议的焦点是针对涉案举报事项奖励问题,龙岗市监分局作出《表扬信》的奖励决定是否合法。

首先,根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条第一款的规定,任何组织或者个人对违反本规定的行为有权举报。接到举报的部门应当为举报人保密。举报经调查属实的,受理举报的部门应当给予举报人奖励。本案孙阳兵举报的事项为新一佳木棉湾商场销售的“芝味灵芝甘露”产品涉嫌添加非普通食品原料的“灵芝提取液”。原审时龙岗市监分局亦确认经核查被举报人存在经营添加了保健食品原料“灵芝”的产品的违法行为。故孙阳兵举报事项属于《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十九条第一款规定的“举报经调查属实”情形。但《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》并未规定奖励的具体标准。其次,深食安委(2012)1号《深圳市食品安全举报奖励办法》(以下简称《举报奖励办法》)第二条规定:“本办法适用于公民、法人及其它组织举报的,在本行政区域内发生、发现的,经有关部门查证属实的食品安全违法案件及其线索。”《举报奖励办法》第十条第(二)项规定:“举报内容有下列情形之一的,一经确认,给予举报人相应的奖励:……(二)使用非食用物质和原料生产食品,违法制售、使用食品非法添加物,或者使用回收食品作为原料生产食品的;……”该项规定属于举报生产环节的企业使用非食用物质和原料生产食品而被查证属实的奖励情形,而本案孙阳兵举报事项针对的是流通环节的销售企业,因此本案孙阳兵的举报,不属于《举报奖励办法》第十条第(二)项规定的奖励情形,亦不属于该条规定的其他应予奖励的情形范围。因此本案孙阳兵举报情形不符合《深圳市食品安全举报奖励办法》获得金钱奖励的条件。第三,在《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》及其他法律、法规和规章均并未规定相关举报奖励的具体标准,且本案孙阳兵举报事项不属于《举报奖励办法》规定的奖励范围的情况下,龙岗市监分局对孙阳兵作出给予表扬的奖励决定,符合《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》关于“举报经调查属实的,受理举报的部门应当给予举报人奖励”的规定,并无不当。

关于孙阳兵提出的其举报事项符合《举报奖励办法》第十条第(十)项规定的奖励情形的主张,《举报奖励办法》第十条第(十)项规定:“举报内容有下列情形之一的,一经确认,给予举报人相应的奖励:……(十)其他具有社会危害性、有重大影响的食品安全违法犯罪行为,或者食品安全监管部门认为需要奖励的其他情形。”由于《举报奖励办法》规定的奖励均指的是奖金奖励,即物质奖励,因此《举报奖励办法》的该项规定仅是授权食品安全监管部门对其认为需要给予奖金奖励的举报情形可以适用该奖励办法。而是否需要给予举报人相关举报事项以奖金奖励,则属于食品安全监管部门的行政裁量权范围。故孙阳兵关于其符合《举报奖励办法》第十条(十)项规定的奖励情形的主张,本院不予采纳。

关于孙阳兵提出的本案举报奖励问题应当适用《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第五十二条第一款规定给予举报人奖金奖励的主张,根据《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第五十二条第一款的规定,案件依法查处后,监督管理部门给予举报人罚没款数额百分之一以上、百分之十以下的奖励;没有罚没款的,给予适当奖励。本案龙岗市监分局对孙阳兵举报事项作出的最终处理决定是责令被举报人对被举报产品立即下架并停止销售,并未对被举报人处以罚款。因此,本案孙阳兵举报事项奖励问题不适用《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》第五十二条第一款关于奖金奖励的规定。孙阳兵的该项主张不能成立,本院不予采纳。

此外,本案审查的对象是龙岗市监分局对孙阳兵作出奖励决定的具体行政行为的合法性问题,龙岗市监分局对孙阳兵举报事项的查处行为的合法性问题不属于本案审查范围。故原审判决关于龙岗市监分局针对孙阳兵的举报事项已履行法定核实、处理、答复职责的认定,已超出本案审查范围,本院予以指正。孙阳兵关于龙岗市监分局对其举报事项未依法履行查处职责的上诉理由,本院不予审查。

综上,本案龙岗市监分局在确认孙阳兵提出的举报事项已调查属实的情况下,作出对孙阳兵给予表扬的奖励决定,不违反法律、法规、规章的禁止性规定,并无不当。原审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,本院予以维持。孙阳兵的上诉请求不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费人民币50元,由孙阳兵负担。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  王惠奕

审 判 员  陈 亮

代理审判员  杨宝强

二〇一四年十二月九日

书 记 员  袁 焘

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条第(一)项

《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》

第十九条第一款

《广东省查处生产销售假冒伪劣商品违法行为条例》

第五十二条第一款

《举报奖励办法》

第十条第(二)项第十条第(十)项