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周天普与万源市人民政府农村土地承包经营权行政处理一案二审判决书

结案日期:2015年3月13日 案由:人民政府行政裁决 教育行政裁决 文化行政裁决 新闻出版行政裁决 当事人:周天普 万源市人民政府 案号:(2015)达中行终字第13号 经办法院:四川省达州市中级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告)周天普,男,生于1957年8月16日,居民身份证号码513032195708163013,汉族,小学文化,住四川省万源市,务农。

委托代理人周健,四川虹信律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)万源市人民政府。

地址:四川省万源市。

法定代表人吴晓勇,市长。

委托代理人何莉,系万源市人民政府法制办复议应诉股副股长。

委托代理人于明,万源市河西法律服务所法律服务工作者。

原审第三人周天璞,女,生于1975年4月24日,居民身份证号码513032197504243029,汉族,初中文化,户籍地四川省万源市。现住江苏省。

原审第三人周天翠,女,生于1957年4月18日,居民身份证号码513032195704185442,汉族,小学文化,住四川省万源市。

委托代理人张友平,万源市罗文法律服务所法律服务工作者。

诉讼记录

上诉人周天普因诉被上诉人万源市人民政府,原审第三人周天璞、周天翠农村土地承包经营权行政处理决定一案,不服万源市人民法院2014年11月13日作出的(2014)万源行初字第18号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2015年于2月4日公开开庭审理了本案。上诉人周天普的委托代理人周健,被上诉万源市人民政府的委托代理人何莉、于明,原审第三人周天璞、周天翠的委托代理人张友平到庭参加诉讼,本案现已审理终结。

案件基本情况

原审法院审理查明,原告周天普与第三人周天璞、周天翠均系万源市石塘乡大田坡村洞子沟组人。第三人之母徐顺银系原告之妻徐仕怀姑母。1983年实行第一轮农村土地承包时,徐顺银家庭成员6人,即徐顺银、周克昌夫妇、长女周天翠、次女周天娟、三女周雪梅(曾用名周天雪)、四女周天璞。1997年左右,周克昌、徐顺银夫妇因女均外出务工,遂与原告周天普口头协商,将其房屋卖与周天普夫妇。原告周天普给付定金1500元(对房屋买卖价款,双方各说不一,原告自述5000元,第三人自述7500元),其余房款,因周天普无钱未支付。1998年前后,第三人周天璞与周天娟、周雪美分别出嫁江苏省后白镇、二圣乡等地。1998年5月,周克昌夫妇前往二女周天娟处生活,家中房屋、土地交由其大女婿杨开伦即周天翠之夫(周天翠外出务工)管理。周克昌夫妇离家时,对原告周天普交纳的定金既未退回,也未明确房屋买卖事宜。原告周天普收割了徐顺银当年栽种的农作物。次年,周克昌死亡。周雪美、周天娟、徐顺银于2000年4月6日、2006年4月7日、2008年11月26日迁入江苏省二圣乡、后白镇等地,但第三人周天翠、周天璞之户籍未迁出。2000年,原告周天普未经杨开伦准许,搬入徐顺银房屋内居住。杨开伦进行干预后,原告周天普与杨开伦于2001年8月1日由周天忠(系周天普之兄,时任社长)执笔,签订了买卖房屋协议,约定:杨开伦将周克昌遗产(房屋)卖给周天普,议价2000元,包产田、地、自留地由周天普种植,农税一律由周天普交纳……。之后,原告周天普向杨开伦给付房价款2000元,耕种周克昌家第一轮承包时的农村土地。2004年11月1日,原告周天普就其耕种周克昌土地3.25亩,以周天普为承包方代表(承包土地人口5人),进行了万源市农村土地承包经营权登记。该登记表虽载明承包合同号为万石塘0402034号土地承包合同、承包土地明细情况等,但在发包方代表、承包方代表栏均无人签章,周天普与万源市石塘乡大田坡村洞子沟组亦未签订0402034号农村土地承包合同。同年12月25日,被告万源市人民政府向原告周天普颁发了万源府农地承包权证(2004)第0052045号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》(以下简称农村土地承包经营权证)。2012年春节,第三人周天璞返回万源市石塘乡,得知被告将其承包土地向原告周天普等颁发了《农村土地承包经营权证》,书面申请万源市石塘乡人民政府解决。万源市石塘乡人民政府经调查后,认为万源府农地承包权证(2004)第0052045号《农村土地承包经营权证》颁证程序不合法,于同年3月13日书面请示万源市人民政府对该承包合同登记的土地,重新确权发包。被告万源市人民政府于同年6月18日向万源市石塘乡人民政府作出万府函(2012)399号“万源市人民政府关于同意撤销周天普的《农村土地承包经营权权证》(合同号为万石塘土地合同0402034号)”的批复[简称万府函(2012)399号批复],同时明确由石塘乡大田坡村洞子沟组在市农业局和乡政府的指导下按程序重新发包。同年6月25日,万源市石塘乡四村(大田坡村)二社与第三人周天璞、周天翠签订0402075号农村土地承包合同,进行了万源市《农村土地承包经营权证》登记。被告万源市人民政府于同年7月向第三人周天璞(承包方代表)颁发了万源府农地承包权证(2012)第0060386号《农村土地承包经营权证》。原告周天普于12月18日就被告万源市人民政府颁发的万源府农地承包权证(2012)第0060386号、万府函(2012)399号批复一并提起撤销具体行政行为的诉讼。2013年11月14日,我院作出(2013)万源行初字第1号行政判决书,判决撤销被告万源市人民政府向第三人周天璞颁发的万源府农地承包权证(2012)第0060386号《农村土地承包经营权证》的具体行政行为。同年12月19日,第三人周天璞、周天翠向万源市农业局提起农村土地承包申请,申请承包其第一轮农村土地承包经营中的土地。2014年7月16日,被告万源市人民政府以在给周天普颁发农村土地承包经营权证过程中,认定事实不清、程序不当为由,作出万府行决字(2014)第1号行政处理决定书:一、对石塘乡大田坡村洞子沟组村民周天普持有的万源府农地承包权证(2004)第0052045号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》予以撤销;二、请石塘乡大田坡村洞子沟组在法定救济期后两个月内核实周天璞、周天翠的承包土地地块和面积,与承包人签订《承包合同》,上报万源市人民政府重新颁证。原告不服遂起诉来院。

原审法院审理认为,原告周天普虽对其耕种周克昌土地3.25亩,以周天普为承包方代表,进行了万源市农村土地承包经营权登记,但原告周天普与万源市石塘乡大田坡村洞子沟组并未签订0402034号农村土地承包合同,发包方代表、承包方代表亦未在《万源市农村土地承包经营权登记表》上签章。根据《中华人民共和国土地承包法》第二十一条“发包方应与承包方签订书面承包合同”、第二十二条“承包合同自成立之日生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”及《农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”之规定,被告万源市人民政府在原告周天普与其所在集体经济组织未签订农村土地承包合同、承包方和发包方亦未在《农村土地承包经营权登记表》上签字确认的前提下,向原告周天普颁发万源府农地承包权证(2004)第0052045号《农村土地承包经营权证》,未尽到形式审查义务。被告万源市人民政府依据《四川省行政执法监督条例》第七条“县级以上地方人民政府负责本辖区内的行政执法监督工作”、第十条“县级以上地方人民政府行政执法监督机关依照本条例履行下列职责:(七)纠正违法和不适当的行政行为”之规定,对其原在颁发万源府农地承包权证(2004)第0052045号《农村土地承包经营权证》的过程中,发现存在事实不清、程序不当的行为后,自行纠错并作出万府行决字(2014)第1号行政处理决定书,系其依法行政、履行法定职责的范围,其具体行政行为的合法性,本院予以确认。原告周天普与杨开伦所签房屋买卖协议的效力及在此基础上与万源市石塘乡大田坡村洞子沟组是否形成农村土地承包合同关系,应受相关民事法律关系调整,不属行政诉讼审查范围。为保护当事人的合法权益,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(一)款之规定,判决:维持被告万源市人民政府于2014年7月16日作出的万府行决字(2014)第1号行政处理决定书的具体行政行为。案件受理费50元,由原告周天普负担。

宣判后,上诉人周天普不服一审判决,提出上诉称:万源市人民政府作出的万府行决字(2014)第1号行政处理决定书违反法律规定,应当予以撤销。请求二审法院判决撤销万源市人民法院2014年11月13日作出的(2014)万源行初字第18号行政判决,撤销万源市人民政府万府行决字(2014)第1号行政处理决定的具体行政行为。

被上诉人万源市人民政府未作书面答辩。

原审第三人周天璞、周天翠未作书面陈述。

二审法院查明的事实与一审法院查明的事实一致。

裁判分析过程

本院认为,1、关于本案行政处理决定书中的第一条内容是否合法的问题。经查,2004年,上诉人周天普对本案争议的3.25亩土地,进行了万源市农村土地承包经营权登记。万源市人民政府对该宗土地登记时,周天普与万源市石塘乡大田坡村洞子沟组未签订0402034号农村土地承包合同,双方亦未在《万源市农村土地承包经营权登记表》上签字盖章。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条“发包方应与承包方签订书面承包合同”、第二十二条“承包合同自成立之日生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”和《农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”的规定,被上诉人万源市人民政府未审查周天普与其所在集体经济组织是否签订农村土地承包合同,承包方和发包方是否在《农村土地承包经营权登记表》上签字盖章,颁发万源府农地承包权证(2004)第0052045号《农村土地承包经营权证》,违反法律、法规在相关规定。因此,被上诉人万源市人民政府依据《四川省行政执法监督条例》第七条、第十条之规定,决定撤销周天普持有的万源府农地承包权证(2004)第0052045号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》,系依法自行纠正行政违法行为。因此,上诉人的此一上诉理由不能成立,本院不予采纳。 2、关于本案行政处理决定书中的第二条内容是否合法的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条及相关规定,农村土地承包系村民自治事项,石塘乡大田坡村洞子沟组与周天璞、周天翠能否签订《承包合同》,不属万源市人民政府的行政职能。且,根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十三条规定,本案中周天普与周天璞、周天翠就农村承包土地发生争议,系农村土地承包经营权流转纠纷,属民事法律调整范畴。因此,被上诉人万源市人民政府要求石塘乡大田坡村洞子沟组与周天璞、周天翠签定农村土地承包合同的内容,法无授权不可为,应当予以撤销。故,上诉人的此一上诉理由成立,本院予以采纳。

综上,原审判决认定事实清楚,但适用法律不当,依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条(二)项之规定,判决如下:

裁判结果

一、撤销万源市人民法院2014年11月13日作出的(2014)万源行初字第18号行政判决。

二、撤销被上诉人万源市人民政府2014年7月16日作出的万府行决字(2014)第1号行政处理决定第二条,即“请石塘乡大田坡村洞子沟组在法定救济期后两个月内核实周天璞、周天翠的承包土地地块和面积,与承包人签订《承包合同》,上报万源市人民政府重新颁证”。

三、维持被上诉人万源市人民政府2014年7月16日作出的万府行决字(2014)第1号行政处理决定第一条,即“本府决定对石塘乡大田坡村洞子沟组村民周天普持有的万源府农地承包权证(2004)第0052045号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》予以撤销”。

第一、二审案件受理费各50.00元,由被上诉人万源市人民政府负担。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  陈 月

审 判 员  刘永宣

代理审判员  旷章娟

二〇一五年三月十三日

书 记 员  高 兰

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条第(二)项

《中华人民共和国农村土地承包法》

第十九条第二十一条第二十二条

《四川省行政执法监督条例》

第十条第七条

《农村土地承包经营权流转管理办法》

第三十三条

《农村土地承包经营权证管理办法》

第二条