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湖南省金凯园林集团有限公司、铜陵市公共资源交易监督管理局招标投标行政监督二审行政判决书

结案日期:2017年7月11日 案由:地矿行政协议 监察行政协议 人民政府行政协议 质量监督检验检疫行政协议 当事人:铜陵市人民政府 铜陵市公共资源交易监督管理局 湖南省金凯园林集团有限公司 案号:(2017)皖07行终14号 经办法院:安徽省铜陵市中级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告):湖南省金凯园林集团有限公司。

法定代表人邱威,董事长。

委托代理人曹明,安徽徽航律师事务所律师。

委托代理人李鹏,安徽徽航律师事务所律师。

被上诉人(原审被告):铜陵市公共资源交易监督管理局。

法定代表人王友贵,局长。

委托代理人章吟,督查科副科长。

委托代理人赵礼平,安徽众佳律师事务所律师。

被上诉人(原审被告):铜陵市人民政府。

法定代表人倪玉平,市长。

委托代理人汪群,法制办工作人员。

委托代理人孙金良,安徽古圣律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人湖南省金凯园林集团有限公司与被上诉人铜陵市公共资源交易监督管理局、铜陵市人民政府招标投标行政监督一案,不服铜陵市铜官区人民法院(2016)皖0705行初50号行政判决,向本院提起上诉。本院于2017年4月26日立案后,依法组成合议庭,于2017年6月6日公开开庭审理,上诉人湖南省金凯园林集团有限公司的委托代理人曹明,被上诉人铜陵市公共资源交易监督管理局的出庭负责人罗宏,委托代理人章吟、赵礼平,被上诉人铜陵市人民政府的委托代理人汪群、孙金良到庭参加了诉讼,本案现已审理终结。

案件基本情况

原审查明:2016年6月28日,铜陵市建设投资控股有限责任公司在铜陵市公共资源交易中心对路幅外绿化工程项目公开招标。该项目招标文件要求外地园林绿化企业办理进铜投标备案手续(建政(2012)125号文)。该文规定,外地园林绿化企业参加年度首个项目投标时,应将备案后获取的《外地进铜企业投标备案审批表》作为要件装入投标书中,没有装入的以废标处理。

湖南省金凯园林集团有限公司(以下简称金凯园林)经评审被确认为第一中标候选人,在公示期间,另一投标人红谷滩园林建设集团有限公司(以下简称红谷滩园林)向招标人提出异议。招标单位经调查核实,认定金凯园林未响应招标文件关于进铜投标备案手续的规定,未将《外地进铜企业备案审批表》装入投标书中,视为废标处理,并于2016年7月6日与招标代理人安徽省建生工程咨询有限公司共同下达《告知函》,告知金凯园林取消其中标资格。

金凯园林不服,2016年7月13日向铜陵市公共资源交易监督管理局(以下简称市公管局)投诉,市公管局接到投诉后,于2016年7月20日作出铜公投决(2016)18号《投诉处理决定书》并予以送达,对金凯园林提出的投诉事项不予支持。金凯园林不服该决定,2016年9月5日申请铜陵市人民政府(以下简称市政府)行政复议,市政府经过立案审查,于2016年10月26日作出铜行复(2016)25号《行政复议决定书》并予以送达,决定维持原处理决定。金凯园林仍不服,遂在法定期限内向法院提起行政诉讼。

原审认为,市公管局系铜陵市公共资源交易的监管机构,有对公共资源交易活动进行监督管理、受理公共资源交易投诉、依法查处交易中违法违规行为等法定职责。金凯园林参加案涉工程项目投标后,作为投标人与招标人已形成招标投标法律关系,应当按照招标文件的要求提供投标文件,招标文件要求外地园林绿化企业办理进铜投标备案手续,并将备案审批表装入投标书中。金凯园林提供的投标文件未响应招标文件的要求而被取消中标资格,市公管局依法受理审查,认为招标人取消金凯园林中标资格,并无违反国家及省市相关规定,作出不予支持的决定并予送达,事实清楚,程序合法,适用法律正确。市政府依法具有对市公管局作出行政行为进行行政复议的法定职权。其在法定期限内受理金凯园林行政复议申请,依法立案审查,作出复议决定并送达,主体适格,事实清楚,程序合法,适用法律正确。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定,金凯园林主张一并审查铜陵市住房和城乡建设委员会、铜陵市招标投标采购交易中心建政(2012)125号文件,因该文件并非本案被诉行政行为所依据的规范性文件,故对此主张不予支持。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定,判决如下:驳回原告湖南省金凯园林集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元,由原告湖南省金凯园林集团有限公司负担。

湖南金凯上诉称:一审认定事实不清,适用法律错误。1.关于上诉人是否需要一年办理一次备案登记及是否办理过园林绿化备案登记问题。住房城乡建设部《关于推动建筑市场统一开放若干规定》[建市(2015)140号](以下简称《若干规定》)文件第七条第二款:企业录入基本信息后,可在工程所在地省级行政区域内承揽业务,省级行政区域内各级住房城乡建设主管部门不得要求建筑企业重复报送信息,或年度信息。第十四条:外地企业在本规定施行之前已经办理跨省业务备案的,任何单位和个人不得要求企业重新报送信息。安徽省住建厅2015年10月10日公布的《转发住房城乡建设部关于印发推动建筑市场统一开放若干规定的通知》[建市(2015)234号](以下简称《转发若干规定通知》)文件规定:各地要求严格按照住建部关于推动建筑市场统一开放若干规定要求,简化程序,给予外省进皖企业享受本省企业同等待遇;应用安徽省工程建设监管和信用平台,办理外省进皖信息等级工作,实行一地信息登记,全省通用,我厅及各市已下发文件与住建部文件内容不一致的,以住建部规定为准。因此,铜陵市住房和城乡建设委员会、铜陵市招投标采购交易中心《关于外地园林绿化企业办理进铜投标施工备案手续有关事项的通知》[建政(2012)125号](以下简称《通知》)文件的规定早已与上位规定不一致,所以依法应予废止,适用建设部和安徽省的规定,即金凯园林无需再次办理备案登记手续。市政府在其《行政复议决定书》中认为:尽管其于2015年办理过进皖施工备案登记,但其备案内容不包括园林绿化企业资格。但是金凯园林的两个备案登记证书号可以看出,其中D143081002,该备案的企业资质内容包括“市政公用工程施工总承包一级”。依据建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》(以下简称《招投标管理办法》)第2条规定,本办法所称市政基础设施工程包括城市道路、园林等。所以本案市政公用工程本就包含了园林绿化在内。市政府复议决定书内容不成立。2.关于本案涉案工程是否适用《关于推动建筑市场统一开放若干规定》的问题。该规定第二条:建筑企业在中华人民共和国境内跨省承揽房屋建筑和市政基础实施施工及其监督管理活动,适用本规定。而在《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第二条第三款明确规定:本办法所称的市政基础设施工程,是指城市道路、公共交通、园林、环卫……。依据住建部办公厅《关于城市园林绿化企业一级资质核准有关事项的通知》[建办城函(2015)133号]文件规定:决定将“城市园林绿化企业一级质证核准”并入“建筑企业、勘查企业、设计企业、工程监理企业资质认定”。因此,园林绿化属市政基础设施工程,且园林绿化企业一级资质管理已并入建筑企业,应当适用该规定。市公管局却认为,园林绿化资质和建筑企业资质分属不同资质类别,其资质标准不同,不能适用于该规定,显然错误。3.招标单位及招标代理单位告知程序问题。招标单位因一事项进入招标程序后,相关所有工作均应由公共资源交易中心来办理,招标单位及代理单位不宜也不能再出面办理该程序和实体的所有事项,否则可能存在程序上或实体上不合法的情况。本案中,招标单位及代理单位发出告知函,取消金凯园林的中标资格,程序不符合法律规定。4.关于《通知》的效力问题。该通知规定,“外地企业需要一年备案一次,而且要把备案登记装入标书,否则视为废标”。与各级政府上位规定均存在抵触。国家都不需要办理备案了,铜陵市不仅需要办理备案,而且要放入标书,否则废标。故金凯园林请求法院审查该文件,依法认定该文件没有法律效力,予以废止。市公管局的《投诉处理决定书》就是依据该文件作出、复议机关亦对此维持,原审法院认为所有的行政行为不是依据此文件作出,显然错误。5.关于招标单位的审查范围问题。市公管局在行政复议阶段的陈述,“在预中标公告期间,红河谷园林向招标单位提出异议,质疑申请人提供的《外地进铜企业备案审批表》涉嫌造假。招标单位调查核实后,认定申请人没有响应招标文件的规定,从而取消其中标资格”。本案中,金凯园林的两份资质证书均在相关机关办理了备案登记,不存在涉嫌造假,没有取消中标资格的理由。再者,本来红河谷园林投诉事项是造假,而市公管局却依据一份没有效力的文件审查,认为我方没有办理备案登记,且没有将备案登记材料放入标书,进而取消我方中标资格,显然超出了审查范围,一审法院对此没有任何法律评价,系事实认定不清。综上,金凯园林认为,市公管局《投诉处理决定书》的认定事实、适用法律及程序等方面均存在严重问题,市政府《行政复议决定书》对此予以维持,均严重损害了我方合法权益。故金凯园林请求二审法院依法撤销原判决,发回重审,或在查清事实后改判。

市公管局答辩称:1.关于金凯园林是否需要一年办理一次备案登记及是否办理过园林绿化备案登记问题。金凯园林认为其在皖施工备案登记企业资质内容有“市政公用工程施工总承包一级”,依据住建部的规定,即已包含园林绿化工程。而《通知》与上位规定不一致,应该作废。故而其已在皖办理过登记,不需再一年办理一次备案登记。其该主张错误,系对城市园林绿化企业资质和建筑业企业资质的错误理解。公管局一审证据三路幅外绿化工程项目招标文件及补充公告,明确要求投标企业资质为城市园林绿化一级资质,外地园林绿化企业办理进铜投标备案手续。证据四投标文件证明金凯园林在投标文件中提交了城市园林绿化企业一级资质证书,但未按招标文件要求提交该资质证书经过备案的审批表。住建部相关规定适用范围是建筑企业在中华人民共和国境内跨省承揽房屋建筑和市政基础设施工程。住建部《城市园林绿化企业资质管理办法》、《城市园林绿化企业资质标准》,证明城市园林绿化企业不同于建筑企业,城市园林绿化工程不同于房屋建筑和市政基础设施工程。住建部《建筑业企业资质标准》证明建筑业企业资质标准49项,其中并无城市园林绿化企业资质标准。住建部办公厅《关于城市园林绿化企业一级资质核准有关事项的通知》,证明城市园林绿化企业一级资质并入住建部行政审批集中办理,但该资质标准仍按原标准执行,并未如金凯园林所述因并入而取消。金凯园林的城市园林绿化企业一级资质也是在该通知下发后取得的。综上,金凯园林明知招标文件要求企业资质为城市园林绿化一级资质,并且投标中也实际提交,但未按要求提交备案审批,系其自身不严谨所致。2.关于招标单位及其招标代理单位告知程序问题。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条规定,“依法必须进行招标的项目,招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人,公示期不得少于3日。投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的,应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复;作出答复前,应当暂停招标投标活动。”综上,招标人或者招标代理单位在项目招投标活动中,受理标后异议、处理并答复异议等均系法律赋予的权利。因此,本项目招标人及其代理单位根据异议处理结果,通过告知函的形式取消申请人中标资格,不违反法律规定。3.关于《通知》效力问题。因园林绿化企业与建筑企业分属不同企业,该文件与住建部文件调整对象、范围均不同,不存在冲突问题。4.关于招标单位审查范围问题。金凯园林此条标题系招标单位审查范围,内容却是市公管局超出审查范围,可见金凯园林将招标单位与监管单位混淆不清。且该上诉理由超出一审审查范围。市公管局的审查范围应该是招标单位取消金凯园林中标资格是否违法,经调查核实,招标单位不存在违反法律规定情形,故作出对投诉事项不予支持的决定。因此,市公管局不存在超出审查范围问题。综上,请求二审法院驳回上诉,维持原判。

市政府答辩称:1.有关事实和过程。金凯园林不服市公管局《投诉处理决定书》,向市政府申请行政复议,请求撤销该投诉处理决定。市政府收到申请材料后予以受理,市公管局在规定期限内向市政府提交了书面答复及相关证据、依据等材料,市政府于10月26日作出行政复议决定,并于当日通过邮寄方式送达金凯园林。2.市政府作出的行政复议决定认定事实清楚,程序合法,内容适当,符合法律规定。铜陵市翠湖二路路幅外绿化工程项目的招标,明确投标人企业资质为“城市园林绿化一级资质”,该项目系园林绿化工程项目。金凯园林作为外地园林绿化企业参与该项目投标,应办理城市园林绿化企业资质相关备案手续,尽管其于2015年办理过进皖施工备案登记,但其备案的资质内容不包括城市园林绿化企业资质,与该项目招标文件约定不符,未响应项目招标文件要求。招标单位以金凯园林未将《外地进铜企业投标备案审批表》装入投标书为由取消金凯园林中标资格,符合招标文件相关规定。因此,市公管局对金凯园林投诉事项作出不予支持的处理决定并无不当。综上,请求二审法院维持原判,驳回上诉。

根据双方诉辩主张,本案争议焦点为:1.铜陵市《通知》是否系本案行政行为的依据?是否与住建部上位文件规定相冲突?2.金凯园林进铜承接涉案绿化工程,是否需要进铜年度备案?金凯园林是否办理过园林绿化进皖备案手续?3、招标单位的审查范围和告知程序是否合法?等 二审开庭审理中,金凯园林提供了一份住建部办公厅《关于做好取消城市园林绿化企业资质核准行政许可事项相关工作的通知》[建办城(2017)27号]文件。证明目的:园林绿化企业资质已经不再作为企业施工业务条件,所以本案应该适应住建部(2015)140号文件。市公管局质证意见为:对该证据真实性、合法性不持异议,该文件恰恰证明了本案中2016年招标时,企业园林绿化资质并未取消。市政府质证意见为:同意市公管局意见。对该证据真实性,因各方没有异议,本院予以认可,但该文件发布于本案工程项目时间之后,对之前的工程并无溯及力,对其证据关联性,本院不予采纳。

市公管局、市政府二审没有新的证据向法庭提交。

各方当事人对于一审对方提供证据,均维持一审质证意见;对于一审己方提供证据,均维持一审证明观点。各方当事人对于一审查明事实没有异议,对于一审查明事实,本院予以确认。

裁判分析过程

本院认为:针对争议焦点1.住建部《若干规定》第二条规定其适用范围包含跨省承揽“市政基础设施工程”。而《招投标管理办法》第二条明确“市政基础设施工程”是指城市道路、……园林等。本案中金凯园林参与招标的铜陵市翠湖二路(天山大道—沿新大道)路幅外绿化工程显然应属“市政基础设施工程”,应适用住建部《若干规定》内容。

市公管局认为,铜陵市《通知》不是本案行政行为的直接依据,仅是招标文件要求内容,系民事行为性质。但本案工程系市政公用工程项目,而《通知》三、(三)项规定,外地园林绿化企业参加年度首个项目投标时,应当备案后获取的《外地进铜企业投标备案审批表》作为要件装入投标书中,没有装入的将以废标处理。结合招标人在附表3中重要提示1.部分的要求,显系行政文件的强制适用,并不体现招投标当事人的意思选择自由。因此,在铜陵市《通知》相关内容已与《若干规定》等上位规定不相符情况下,应适用《若干规定》内容。但金凯园林提出的要求法院认定《通知》内容废止的要求,因超出了其一审诉讼请求范围,本院不予支持。

针对争议焦点2.根据《若干规定》要求,金凯园林只要在安徽省内办理了招投标文件要求的城市园林绿化资质备案,则可在省内承揽相应工程,而不需要在各地市另行备案。然而金凯园林提供证据表明其已备案的企业资质信息包括证书编号:D243013379、D143081002,资质内容包括市政公用工程施工总承包一级资质等,并无城市园林绿化一级资质。其上诉认为,市政公用工程施工总承包一级资质亦可进行园林绿化施工,资质范围包含绿化施工内容。对此,审查住建部发布的《建筑业企业资质标准》,该标准中的49项资质认定并不包含园林绿化资质内容,其对市政公用工程施工总承包一级资质其核定要求(包括企业资产、主要人员、工程业绩、技术装备等)与城市园林绿化企业资质标准中的一级企业的认定要求完全不同。因此两种资质系属不同资质认定类别,系不同的资格标准。现涉案工程对资格等级明确要求城市园林绿化一级,金凯园林没有将城市园林绿化资质进行进皖备案,显属违反了招标文件要求。因此,金凯园林关于其已履行了招标文件要求的进皖备案手续的观点,本院不予支持。

针对争议焦点3.红河谷园林向招标单位提出金凯园林《外地进铜企业备案审批表》涉嫌造假异议后,招标单位经审查,发现金凯园林未办理相关备案登记并将备案材料放入标书,进而取消金凯园林招标资格。金凯园林认为以上情形超过了招标异议的审查范围。本院认为,无论是红河谷园林异议,还是招标单位的审查,均系围绕外地企业备案审批问题的合理展开,系招标单位的合同权限所在。关于招标单位的审查范围及审查程序问题,市公管局的意见清楚、依据充分,对金凯园林该上诉意见,本院不予支持。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人湖南省金凯园林集团有限公司负担。

本判决为终审判决。

文尾

审判长  程国际

审判员  王继东

审判员  张庄女

二〇一七年七月十一日

书记员  洪 意

附件

附本案所适用的法律条文:

《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:

(一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

……

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第(一)项

《招投标管理办法》

第二条