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冶忠田与天长市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)一审行政判决书

结案日期:2018年11月9日 案由:外资管理行政许可 内贸外贸行政许可 人民政府行政许可 当事人:冶忠田 天长市人民政府 案号:(2018)皖11行初53号 经办法院:安徽省滁州市中级人民法院

当事人信息

原告冶忠田,男,1965年3月8日出生,汉族,户籍地安徽省天长市,经常居住地安徽省天长市。

委托代理人徐红刚,安徽奇胜律师事务所律师。

被告天长市人民政府,住所地安徽省天长市商务中心十楼,统一社会信用代码11341181595718678。

法定代表人朱大纲,该市市长。

出庭负责人陈学文,该市副市长。

委托代理人瞿安民,安徽诚天律师事务所律师。

第三人成文海,男,1964年12月20日出生,汉族,农民,住安徽省天长市。

诉讼记录

原告冶忠田因不服被告天长市人民政府(以下简称天长市政府)为第三人成文海颁发农村土地承包经营权证一案,于2018年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于2018年8月20日受理后,于于2018年8月21日向被告天长市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2018年10月25日公开开庭审理了本案。原告冶忠田及其委托代理人徐红刚,被告天长市政府的负责人陈学文及委托代理人瞿安民到庭参加了诉讼。第三人成文海经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告天长市政府于2016年向成文海户颁发编号为341181106002060004J的农村土地承包经营权证,该证主要内容:发包方:天长市金集镇谕兴社区居民委员会(成庄组);承包方(代表)姓名:成文海;承包期限:1995年9月20日至2025年9月20日;家庭成员总数:共6人;承包地块总数:共9块,11.91亩。

原告冶忠田诉称,其和父亲冶勤书,母亲张翠英,妻子王翠华,女儿冶雪是谕兴村成庄组村民,系该集体经济组织成员。1996年1月20日,冶勤书(乙方)与谕兴村村民委员会(甲方)签订了《集体土地承包合同书》,承包方式为家庭承包,甲方将下列土地共7.61亩发包乙方承包经营:旱地0.4亩,大稻场0.84亩,小弯子1亩,双塘坎北1.28亩,藕塘面南0.59亩,坤林祖坟田0.8亩,坤林祖坟田0.74亩,文贵翁小长田0.54亩,许祖坟田0.79亩,翁一长田0.6亩。土地承包期限30年,自1995年9月20日起至2025年9月20日止。其父冶勤书于2006年去世,其母张翠英2016年去世。1998年,其携全家到官桥乡良玉村良玉队建房,并租种该队他人土地,后被收回。谕兴社区在冶忠田户走后,在1999年还收取冶勤书户一年上交提留的农业税。在其搬走后,谕兴社区把冶勤书承包的土地,交给本组其他农户代种。其于2013年就提出返还承包地的要求,但多次要求返还土地无果。2017年,天长市政府在没有向其告知的情况下,也没有经土地承包经营权争议确认的程序,把涉案土地的承包经营权证书颁发给租种土地的农户。

其认为,自1996年1月20日,二轮土地承包合同签订时,其户即取得土地承包经营权。在土地承包期内,并没有发生承包户自愿书面放弃承包田或承包方全家迁入设区的市转为城市户口发包方收回承包地的两项法定事由,也没有发生土地承包经营权合法流转的事实,故土地承包经营权依法仍归其享有。天长市政府没有法定事由,把其二轮土地承包合同内的承包地块,登记在第三人名下,侵害了其土地承包经营权,属于违法行为。天长市政府以其未实际耕种土地的理由不能成立。土地承包经营权是法定物权。根据物权法定原则,物权的取得、丧失、流转均需法定事由和法定手续。承包方没有农村土地承包法第二十六条、二十九条规定的法定事由和手续,不丧失土地承包经营权。承包人家庭成员死亡,应当由该户内其他家庭成员在承包期内继续承包。本案中,其父母去世后应当由其继续承包。依据土地承包法第三条,农村土地承包采取农户家庭承包方式,以户为承包单位。依据土地承包法第二十六条规定,承包期内,发包方不得收回承包地。二轮土地承包期30年。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定,因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷,发包方已将承包地另行发包给第三人,承包方请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地的应当支持。第十条规定,承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的,不得认定其为自愿交回。据此,其有权请求确认发包方收回并签订的新的承包合同无效并要求返还承包地。天长市政府应当把土地承包经营权证登记颁发给二轮土地承包合同承包方原告,却颁发给第三人,属行政违法。对于土地承包经营权有争议的土地,应当经过土地承包经营权争议行政确认程序。天长市政府未经过土地承包经营权行政确认程序,直接把承包经营权证颁发给第三人的程序违法。行政诉讼法第四十六条规定,当事人提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,人民法院不予受理。天长市政府作出土地承包经营权登记的行政行为,没有告知起诉人,起诉人完全不知道该行政行为的作出,故没有超过行政起诉期限。因此,为保护其合法权益,特向法院提起诉讼,请求:一、确认被告天长市政府登记在成文海名下的双塘坎北1.28亩土地承包经营权证的行政行为违法并撤销该土地承包经营权登记;二、判令被告天长市政府就上述土地承包经营权登记,重新作出行政行为;三、由被告天长市政府承担本案的诉讼费。

原告冶忠田向本院提供了以下证据:1、原告身份证、户口本、冶勤书和冶忠田是父子关系的证明、建房证,证明其和父亲冶勤书、母亲张翠英、妻子王翠华、女儿冶雪是谕兴村成庄组村民,该组集体经济组织成员;2、《集体土地承包合同书》一份,证明其与被诉土地承包经营权证登记行政行为存在利害关系;3、滁州市《关于农村土地承包经营权确权登记颁证有关问题的解答》第10条、第42条,证明确权登记颁证程序规定,对于存在土地承包经营权权属争议的土地,要先进行调解,调解无效可通过仲裁诉讼程序解决,故天长市政府颁证行为程序违法;4、2015年1月7日金集镇人民政府作出的《关于冶忠田来信事项的答复意见书》,证明金集镇人民政府于2014年12月1日受理冶忠田的主张土地承包经营权的来信,作出不予支持的信访答复。冶忠田不服申请上级机关复查,至今未果。

被告天长市政府辩称,1、为第三人成文海户颁发农业承包经营权证行政行为事实清楚、证据充分、程序合法,冶忠田请求撤销该户承包经营权证无事实和法律依据。冶忠田父亲冶勤书、母亲张翠英、妻子王翠华、女儿冶雪是谕兴村成庄组村民,该组集体经济组织成员。1996年1月20日,冶勤书与谕兴村村民委员会签订了《集体土地承包合同书》,承包方式为家庭承包。合同载明,甲方将下列土地共7.61亩发包乙方承包经营:旱地0.4,亩,大稻场0.84亩,小弯子1亩,双塘坎北1.28亩,藕塘面南0.59亩,坤林祖坟田0.8亩,坤林祖坟田0.74亩,文贵翁小长田0.54亩,许祖坟田0.79亩,翁一长田0.6亩。土地承包期限30年,自1995年9月20日起至2025年9月20日止。1998年,冶忠田携全家到原官桥乡良玉村定居,原告因迁居对于所承包耕地弃耕不种,拒交当时税费,因当时农村承包耕地税费较重,成庄村民小组其他农户又不愿接收冶勤书承包地,后经村、组两级干部做工作将冶勤书户承包地收回,成庄村民小组在1999年将冶勤书户的原承包地进行了重新分配,分别调整给了成文江户、顾春宏户、成文海户、张安林户、张安良户、成文桂户耕种。2016年,天长市政府根据第三人成文海的申请,并依据天长市金集镇谕兴社区居民委员会与第三人成文海所签订的《农村土地(耕地)承包合同》,经公示无异,其向第三人成文海颁发了承包经营权证。鉴于上述事实,冶忠田户属于承包期内自愿将承包耕地交回发包方,发包方将土地重新进行了发包,天长市政府根据第三人的申请,依据天长市金集镇谕兴社区居民委员会与第三人所签订的《农村土地(耕地)承包合同》,根据《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定,涉案所颁发的承包经营权证行为并无不当,应驳回冶忠田的诉讼请求。2、冶忠田于1998年举家迁居并弃耕不种,要求本村民小组收回承包地,虽无书面手续,但客观事实存在且毋庸置疑。冶忠田根据《农村土地承包法》第二十九条规定和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包案件适用法律问题解释》第十条之规定,认为因为是无书面手续而不承认属自愿交回承包地,属于适用法律不当。涉案承包地交回的事实发生于1998年,而上述法律规定自2003年3月1日之后才生效,根据法律不溯及既往的原则,上述法律规定对于本案冶忠田而言,无权引用。3、冶忠田的诉讼请求超过了诉讼时效,法庭应驳回冶忠田的诉讼请求。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。天长市政府于2016年度对农业承包耕地进行了全面测绘,并对全市农业承包户都进行换发证工作,天长市政府在换发证时已进行了全部的公示,但冶忠田在法定的公示期内对颁发给第三人成文海土地承包经营权未提出任何异议,现冶忠田提出撤证之诉已超过了六个月的诉讼时效。综上,冶忠田提起行政诉讼的事实和理由不能成立,请求依法驳回冶忠田的诉讼请求。

被告天长市政府向本院提交了以下证据、依据:一、证明冶忠田的起诉超过起诉期限的证据:承包经营权证发放公示光盘一份,证明从公示之日起原告应当知道诉争土地不登记在冶忠田名下。光盘是对发证前的确权公示,整个村民组都知道。二、证明天长市政府将涉案土地承包经营权登记在成文海名下的行政行为合法的证据:1、第三人成文海户农村土地承包经营权摸底调查表,证明承包方家庭成员及承包地基本情况(包括涉案7.61亩土地中的部分土地);2、第三人成文海户农村土地承包经营权登记申请书,证明承包方申请发证的事实(含涉案的7.61亩);3、承包方调查表,证明第三人成文海的承包方家庭成员情况;4、承包地块调查表,证明承包方承包地块情况,面积及等级,含涉案的7.61亩;5、第三人成文海户农村土地承包经营权公示结果归户表,证明承包地块等级及具体情况、面积、数量;6、第三人成文海户农村土地承包经营权登记簿,证明成文海户承包地块经营权记载情况,含姓名、地块、面积、等级、发包方等;7、承包地块示意图,证明承包地形状位置及相邻地块相关情况;8、承包方农户户籍资料、身份证复印件,证明承包方家庭人员情况;9、农村土地承包合同及附件登记表,证明谕兴社区居民委员会与第三人成文海户合法的土地承包关系;10、天长市金集镇谕兴社区居民委员会、天长市金集镇谕兴社区成庄居民组证明,证明1998年冶忠田户申请要求退还其承包的7.61亩耕地,后经当时村、组干部做工作,于1999年经农户代表讨论决定收回该户承包地,调整给其他农户承包。

第三人成文海未作答辩。

经庭审质证,关于被告天长市政府所举证据,原告冶忠田质证意见如下:一、其起诉并未超过起诉期限,因为:1、光盘公示内容无法辨认,根据内容显示是权属调查时间,而不是公示行政行为的内容,即不是公示其承包地被分发到其他第三人成文海的名下;2、其没有看到公示,因为当时其没有住在成庄组,天长市政府应当通知其,只有在通知不到的情况下才能公告送达。天长市政府应将行政行为内容用通知形式送达。二、天长市政府所举的第二组共十份证据均不能证明颁证的事实和程序合法。首先,证据1至证据8都是属于一般的土地登记确权发证的手续,对于本案缺乏针对性,因为本案属于有争议的土地登记颁证手续,天长市政府不能用适用于一般的登记发证手续来证明本案有争议的土地登记颁证手续的合法性;证据9是谕兴社区居民委员会与成文海户签订的土地承包合同,而该合同是违法的、无效的,它违反了土地承包法规定的土地承包期30年不变,因为其有土地二轮承包合同,在先已经取得土地承包经营权,村委会收回及再发包形成的合同均是违法的,所以天长市政府依据违法的收回再发包的合同进行颁证也是违法的;关于证据10,村委会的证明内容互相矛盾,它既证明其是主动要求交回承包地,又证明其是弃耕不种拒交承包费,这是矛盾的。因为主动要求交回是不符合事实的,其并未主动要求,且弃耕不种拒交承包费也不符合事实,村委会没有来收费也未通知,其实际上没有耕种是存在的,因为其外出打工,但弃耕不种拒交承包费都不能作为村委会收回承包地和再发包的法定事由。天长市政府要想证明发证的实体合法,就应提供证据证明村委会收回土地符合土地承包法的两项法定事由:一是承包方书面申请交回承包地的证据,二是承包方全家迁入设区的市转为城镇户口的证据。天长市政府要想证明发证的程序合法,应当提交对有争议的土地作出行政确权处理的证据,但上述十份证据中均未包含实体和程序合法的证据,故天长市政府提交的证据不能达到证明行政行为合法的目的。

关于原告冶忠田所举证据,被告天长市政府质证意见如下:对证据1的真实性无异议,冶忠田原是成庄组居民,现户籍所在地仍然是成庄组,但不是该集体组织成员;对证据2的真实性无异议,冶忠田一家于1995年9月20日取得成庄组的土地承包权无异议,但该合同第四条第二款第一项规定,按时上交农业税和提留;第二项规定不荒废承包地;第五条违约条款。该承包合同现已作废,不具有法律效力,该合同已经为涉案的六份承包合同书替代,故该合同只能证明冶忠田以前土地承包情况,土地现已被收回,冶忠田不享有土地;对证据3的真实性无法核实,天长市政府也不知道涉案土地是争议土地,所以在确权发证时进行了公示,冶忠田当时无异议,现已无权提出异议;对证据4的真实性无异议,但不影响冶忠田公示期申报义务。

第三人成文海未予举证质证。

本院对上述证据认证如下:原告冶忠田提交的证据1、2、4,被告天长市政府对其真实性无异议,对证明目的有异议,本院对其真实性予以确认。原告冶忠田所举证据3,天长市政府对其真实性不予认可,从证据3的形式上看,该证据既不清楚哪个部门作出的解答,也无落款单位和时间,本院本应对其不予确认,但其内容有相应的政策和文件依据,故本院对其真实性予以确认。

被告天长市政府所举的第一组证据为公示光盘,该公示光盘刻录的是公示情况所拍的照片,照片显示为天长市金集镇谕兴社区成庄组农村土地承包经营权公示图,以及权属调查时间:二O一五年五月及测绘图概况,该光盘的制作时间为2015年8月12日。因此,公示的并不是天长市政府为成文海颁发承包经营证的内容,并不能证明冶忠田知晓被诉行政行为内容的时间,故对天长市政府举证证明冶忠田的起诉超过起诉期限,本院不予采信。被告天长市政府所举的第二组证据共十份,原告冶忠田对其真实性未提出异议,而仅对证明目的不予认可。经审查,本院对其真实性予以确认。

经审理查明,冶忠田和其父亲冶勤书,母亲张翠英,妻子王翠华,女儿冶雪系天长市金集镇谕兴村成庄组村民。1996年1月20日,冶勤书作为户主(乙方)与谕兴村村民委员会(甲方)签订了《集体土地承包合同书》,承包方式为家庭承包。合同载明,甲方将下列土地共7.61亩发包乙方承包经营:旱地0.4亩,大稻场0.84亩,小弯子1亩,双塘坎北1.28亩,藕塘面南0.59亩,坤林祖坟田0.8亩,坤林祖坟田0.74亩,文贵翁小长田0.54亩,许祖坟田0.79亩,翁一长田0.6亩。土地承包期限30年,自1995年9月20日起至2025年9月20日止。后冶忠田父母亲相继去世。1998年,冶忠田携全家从谕兴村成庄组搬到官桥乡良玉村良玉队建房并定居于此。自此冶忠田对其在谕兴村成庄组的承包耕地未进行实际耕种,也未流转于他人耕种。2000年,谕兴村村民委员会向冶忠田收取过一次提留款。在冶忠田户搬离后,冶忠田的承包地在无人耕种的情况下,谕兴村村民委员会经农户代表讨论决定收回冶忠田的承包地,并安排给其他农户耕种,其中冶忠田原先承包双塘坎北1.28亩(合同名双塘坎1.28亩)重新发包给成文海户耕种,并于2016年2月20日由谕兴社区居民委员会作为发包方与承包方成文海户签订了《农村土地(耕地)承包合同》(编码:341181106002060004J),承包期限30年,1995年9月20日至2025年9月20日。2015年,经对成文海户进行承包经营权摸底调查、承包方调查、承包地块调查,并对农村土地承包经营权进行公示。在公示期间,无人提出异议。2016年,天长市政府为成文海户颁发编号为341181106002060004J的农村土地承包经营权证。1999年,冶忠田知晓其在谕兴村成庄组的承包地被成文海等户耕种,冶忠田未提出异议,也未主张权利。2014年,冶忠田通过信访途径向天长市金集镇人民政府主张在谕兴社区成庄组的土地承包经营权。2015年1月7日,天长市金集镇人民政府作出信访答复,该答复认定冶忠田户多次口头申请,要求放弃7.61亩耕地的承包经营权,并为此召开村民代表会议,遂将冶忠田的耕地分摊到各户,并答复认为冶忠田户不能再享有承包期内的土地承包经营权。冶忠田因对天长市政府为第三人成文海户颁发的承包经营权证不服,于2018年8月20日向本院提起诉讼。

裁判分析过程

本院认为,根据当事人的陈述、答辩及庭审举证、质证意见,本案的争议焦点为:1、原告冶忠田的起诉是否超过起诉期限;2、天长市政府为第三人成文海颁发的土地承包经营权证是否合法。

关于争议焦点1,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中,天长市政府于2016年为第三人成文海颁发被诉的承包经营权证,本案并无证据证明冶忠田知道或者应当知道为第三人成文海颁发承包经营权证的具体时间,根据冶忠田本人陈述是于2018年5月份知晓被诉承包经营权证,故本案不能认定冶忠田于2018年8月20日提起诉讼超过起诉期限。天长市政府提出冶忠田的起诉超过起诉期限的辩称意见,本院不予采纳。

关于争议焦点2,本案争议的三块承包地1998年前由冶忠田进行家庭承包经营,1998年冶忠田户外迁后对所承包的涉案土地弃耕不种。之后,谕兴村委员会经农户代表讨论收回涉案土地,并重新发包给第三人成文海,成文海取得了涉案土地承包经营权。在天长市开展农村土地确权后,谕兴社区居民委员会与成文海签订了《农村土地(耕地)承包合同》。对于冶忠田起诉提出适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十九条,以及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条、第十条的规定,不得认定冶忠田自愿交回承包地,发包方收回土地并重新发包无效的意见。经查,谕兴村委员会收回涉案承包地并重新发包时,上述法律及司法解释尚未颁发实施。因此,冶忠田提出的上述意见不能成为天长市政府为成文海颁发涉案土地承包经营权证依据不足的理由。天长市政府依据谕兴社区居民委员会与成文海签订的《农村土地(耕地)承包合同》而颁发涉案土地承包经营权证事实清楚,证据充分。本案法庭辩论结束后,冶忠田增加诉讼请求,要求确认涉案的《农村土地(耕地)承包合同》无效,合议庭当庭告知不符合增加诉讼请求的条件,不属于本案行政诉讼的审理范围。对于冶忠田提出土地承包经营权有争议的土地,应当经过土地承包经营权争议行政确认程序,天长市政府未经过行政确认程序,为成文海颁发承包经营权证程序违法的意见。经查,在成文海户土地承包经营权公示期间,无人提出异议,所以,冶忠田提出土地权属存在争议的意见缺乏事实依据,其提出程序违法的意见不能成立,本院不予采纳。在成文海户的承包经营权证颁发前,对其承包经营权进行了摸底调查、承包方调查、承包地块调查,并进行了公示。因此,天长市政府为成文海颁发土地承包经营权证的程序合法。

综上,冶忠田的诉讼请求缺乏事实和法律依据,本院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:

裁判结果

驳回原告冶忠田的诉讼请求。

案件受理费50元,由原告冶忠田负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省高级人民法院。

文尾

审 判 长  司金虎

审 判 员  苏春琴

人民陪审员  宫如珍

二〇一八年十一月九日

法 官助理  齐晓静

书 记 员  王俊计

附件

附:本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十九条

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》

第六条第十条

《中华人民共和国农村土地承包法》

第二十六条第二十九条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第六十四条