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葛永来等409人诉省财政厅、省国资委企业破产行政审核上诉案行政裁定书

结案日期:2018年3月12日 案由:监察行政批准 财政行政批准 人民政府行政批准 国资行政批准 质量监督检验检疫行政批准 当事人:甘肃省财政厅 葛永来等409名原兰州通用机器厂(以下简称:原兰通厂)退休职工 甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会 案号:(2018)甘行终48号 经办法院:甘肃省高级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告)葛永来等409名原兰州通用机器厂(以下简称:原兰通厂)退休职工。

诉讼代表人葛永来。

被上诉人(原审被告)甘肃省财政厅(以下简称:省财政厅),住所地:兰州市城关区东岗西路696号。

法定代表人张勤和,省财政厅厅长。

委托代理人李晓彤,省财政厅副处长。

委托代理人陈志刚,甘肃正天合律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称:省国资委),住所地:兰州市城关区酒泉路16号。

法定代表人李沛兴,省国资委主任。

诉讼记录

上诉人葛永来等409人因诉省财政厅、省国资委企业破产行政审核一案,不服兰州市中级人民法院(2017)甘01行初49号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。

案件基本情况

原审法院审理查明,葛永来等409人系原兰通厂退休职工。2007年12月28日,兰州市中级人民法院作出(2007)兰法民破字第00008-2号民事裁定书,裁定宣告兰通厂破产。2009年7月17日,兰州中院(2007)兰法民破字第00008号民事裁定书裁定:“一、同意兰州通用机器厂破产管理人提出的破产财产分配方案;二、终结兰州通用机器厂破产还债程序,未得到清偿的债权不再清偿。”2015年7月16日,卞树宁等600余人以省财政厅、省国资委为被告提起行政诉讼,其诉求为“一、确认被告行政审核原破产企业兰通厂拖欠职工工资医药费的具体行政行为无效;二、被告履行法定职责及义务,继续清偿破产企业拖欠的职工工资及医药费。”兰州中院经审理后于2016年6月29日作出(2015)兰行初字第65号行政裁定书,认定“兰通厂在破产程序中的破产财产分配方案,经二被告审核后并实施完毕,且已经人民法院裁定终结破产还债程序。现原告起诉要求二被告继续支付破产企业拖欠职工的工资及医药费,该诉讼标的已为人民法院生效裁定所羁束,非经特别程序和法定事由,人民法院不得就同一事项再行审理”,裁定驳回卞树宁等600余人的起诉。2017年5月10日,兰州中院受理了葛永来等409人诉省财政厅、省国资委请求“法院依法确认被告破产行政审核行为中,扣减拖欠职工工资及核销医药费行为违法;被告赔偿破产人破产前所拖欠的工资2115.75万元及医药费2119.02万元,共计4234.77万元”的起诉。兰州中院在审理本案期间,葛永来等409人提出书面申请,要求追加“甘肃天行健会计师事务有限责任公司”为本案第三人。经审查,兰州中院以(2017)甘01行初38号《通知书》的形式,通知葛永来等409人的申请不符合行政诉讼法关于第三人的相关规定。本案审理过程中,省财政厅提交了甘肃省人民政府于2012年7月12日作出的甘政复字(2012)10号《行政复议决定书》。该决定书表明,2012年4月26日,原兰通厂退休职工赵惠明以申请人的身份向甘肃省人民政府提起行政复议申请,请求被申请人省国资委依法支付破产人所欠其工资5032.4元。甘肃省人民政府经复议认为:“兰通厂破产管理人所提出的破产财产分配方案已经债权人会议讨论,包括支付拖欠职工工资在内的应在第一顺序支付的各项费用依据,符合列入国家计划内破产企业的职工安置的规定,并已由人民法院予以确认。”决定“维持省国资委对原兰州通用机器厂破产费用中拖欠职工工资项目的审核行为。”

原审法院认为,公民、法人或其他组织提起行政诉讼不仅要符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件,同时人民法院对原告的起诉是否属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条所规定的情形进行程序性审查。如果原告的起诉符合该条司法解释规定情形之一的,作出不予立案裁定;已经立案的,应当裁定驳回起诉,不再对被诉行政行为的合法性进行实质性审查。就本案而言,双方当事人争议焦点问题,一是原告的起诉是否构成重复起诉;二是原告提起行政诉讼的诉讼标的是否已为生效裁判所羁束;三是原告在起诉状中将“破产管理人”列为本案被告是否适格。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款(六)项的规定,“重复起诉的”,已经立案的,应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条第一款规定,当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时符合以下条件的:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,构成重复起诉。该条司法解释,是关于“一事不再理”原则及判断标准,对该原则的适用应当从主观和客观两个方面来进行判断。就主观方面而言,即当事人的同一性,无论当事人在诉讼中仅为形式当事人,还是正当当事人,都要承担作为诉讼结果的判决的既判力约束,不能就相同的诉讼标的再次提起诉讼。

就客观而言,即诉讼标的的同一性,是“一事不再理”原则中最为核心和本质的内容。诉讼请求是建立在诉讼标的基础上的具体声明。诉讼标的的同一性体现为前诉与后诉的诉讼标的和诉讼请求在本质上具有一致性。卞树宁等600余人以省财政厅、省国资委为被告的(2015)兰行初字第65号行政诉讼案与本次诉讼的当事人均为“葛永来等人”和“省财政厅、省国资委”,诉讼标的即被诉行政行为,则为省财政厅、省国资委的“行政审核行为”。无论葛永来等人在前诉中请求“确认行政审核行为无效”,还是在后诉中请求“确认行政审核行为违法”,其法律后果均是要求人民法院对被诉行政行为的合法性进行否定性评价,两者本质上是一致的。同时,对于葛永来等409人在前诉和后诉中提出的“被告履行法定职责及义务,继续清偿破产企业拖欠的职工工资及医药费”和“被告赔偿破产人破产前所拖欠的工资2115.75万元及医药费2119.02万元,共计4234.77万元”之请求,实质上均是对所谓被拖欠的职工工资及医药费的追索,其前后诉求并无差异。因此,葛永来等人的起诉符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款(六)项的规定,构成重复起诉。

最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(九)项规定,“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”,已经立案的,应当裁定驳回起诉。依法理,生效裁判作出之后即产生拘束力,即诉讼标的已为生效裁判所羁束,人民法院在作出裁判后,除非有特殊理由,不能任意加以变更或取消。即已经生效的前诉裁判具有既判力,后诉不得作出与前诉相悖的判断;已经前诉裁判羁束的内容,当事人不得再次诉请裁判,当事人坚持起诉的,人民法院应当裁定不予受理或驳回起诉。本案中,被诉行政行为即诉讼标的--省财政厅、省国资委的“行政审核行为”,已经为本院于2009年7月17日作出的(2007)兰法民破字第00008号民事裁定书裁定所羁束,表明省财政厅、省国资委在原兰通厂政策性破产程序所履行的相关行政职责已被认可,该裁定已具有既判力。而且原兰通厂退休职工赵惠明曾于2012年4月26日以省国资委为被申请人,向甘肃省人民政府提起行政复议,“请求被申请人依法支付破产人所欠工资5032.4元。”甘肃省人民政府经复议后于2012年7月12日作出甘政复字(2012)10号《行政复议决定书》,决定“维持省国资委对原兰州通用机器厂破产费用中拖欠职工工资项目的审核行为。”该复议决定已发生法律效力,甘肃省人民政府的该复议决定已经对被诉行政行为的合法性作出了肯定的评判。

根据《中华人民共和国企业破产法》第十三条规定:“人民法院裁定受理破产申请的,应当同时指定管理人”。第二十四条第一款规定:“管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。”第二十五条规定:“管理人履行下列职责:(一)接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料;(二)调查债务人财产状况,制作财产状况报告;(三)决定债务人的内部管理事务;(四)决定债务人的日常开支和其他必要开支;(五)在第一次债权人会议召开之前,决定继续或者停止债务人的营业;(六)管理和处分债务人的财产;(七)代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序;(八)提议召开债权人会议;(九)人民法院认为管理人应当履行的其他职责”。依据上述规定,破产管理人是在破产案件中,经人民法院指定,由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构组成的,在法院的指挥和监督下全面接管破产财产并负责对其进行保管、清理、估价、处理和分配的临时性专门机构,是一种特殊的民事主体,其可以在法律规定的范围内行使民事权利和承担民事义务。本案中的破产管理人只是依据《破产法》在法院的指挥和监督下,接管原兰通厂破产财产并负责对其进行保管、清理、估价、处理和分配的临时性专门机构,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”规定的情形。因此,破产管理人既不是行政机关,也不是法律、行政法规授权的从事某种公共管理职能的组织,不具有行政诉讼的被告主体资格。故葛永来等409人将“破产管理人”列为本案被告,于法无据。

需要指出的是,葛永来等409人在起诉状中引用了《中华人民共和国破产法》第一百三十条“……给债权人、债务人或者第三人造成损失的,依法承担赔偿责任”的规定、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在行政复议或行政诉讼时一并提出。”以及第十一条“赔偿请求人根据受到的不同损害,可以同时提出数项赔偿要求”的规定。《中华人民共和国企业破产法》第一百三十条规定的是“管理人未依照本法规定勤勉尽责,忠实执行职务的,人民法院可以依法处以罚款;给债权人、债务人或者第三人造成损失的,依法承担赔偿责任”,其中“依法承担赔偿责任”,是指管理人应当作为民事主体因失职承担的责任为民事赔偿责任,当事人的权利受到管理人的侵害,其应当按照民事诉讼的途径寻求权利救济;另外,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款和第十一条之规定,原告有权提起的行政赔偿,无论是单独还是一并提出行政赔偿请求,均是要以被诉行政行为被法院或行政机关确认违法为前提条件。当然,要成就原告的诉求,必须是法院对原告的诉讼请求进行实质性审查,也就是说法院要对被诉行政行为进行否定性确认后,方可进入行政赔偿程序对赔偿数额进行裁判,而本案已受生效裁判文书既判力的约束,是无法启动对被诉行政行为即省财政厅、省国资委行政审核行为合法性的实质性审查。综上,原告提起本诉不仅构成重复起诉,而且省财政厅、省国资委的行政审核行为已为本院(2007)兰法民破字第00008号《民事裁定书》所羁束。因此,原告的起诉,不符合行政诉讼案件受理条件。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(六)项、(九)项的规定,裁定驳回原告葛永来等409人的起诉。

上诉人葛永来等409人上诉称:1.原审法院违反法定程序,遗漏诉讼当事人破产管理人。2.原审法院认定事实不清,适用法律不当。原告本次诉讼并不构成重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条的规定,本次诉讼的当事人不同。本次诉讼的赔偿标的与前诉请求履行法定职责不同。3.原告诉讼标的不存在已为生效裁判所羁束的问题。依照《中华人民共和国企业破产法》第一百二十条第一款规定,兰州中院(2007)兰法破字第00008号民事裁定终结的是破产人兰通厂的债务。依照该法第一百二十四条规定,破产人的保证人和其他连带债务人,在破产程序终结后,对债权人依照破产清算程序未受清偿的债权,依法继续承担清偿责任。第一百三十二条规定,本法施行后,破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用,所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用,以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金,依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分,以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。据此,原审法院认定原告的诉讼标的已为生效裁判所羁束的理由不能成立。请求撤销原审裁定,指令继续审理。

被上诉人省财政厅答辩称:1.原审法院认定上诉人起诉构成重复的事实清楚。上诉人曾在2015年5月向兰州市中级人民法院提起行政诉讼,要求确认被上诉人审核破产企业兰通厂拖欠职工工资的行政行为违法,以及要求继续清偿的诉讼请求。兰州市中级人民法院作出(2015)兰行初字第65号行政裁定,驳回了上诉人的起诉,该裁定书已经发生法律效力。现上诉人又基于同一事实和理由提起诉讼,两诉的当事人相同,诉讼请求、标的相同,构成重复起诉。2.原审法院未遗漏当事人。破产管理人既不是行政机关,也不是法律、法规授权的从事某种公共管理职能的组织,不具有行政诉讼的被告资格,并且人民法院裁定受理破产申请后依法指定的破产管理人对债务人财产进行管理和处分的行为,属于司法行为,不是行政行为。故破产管理人不是适格的行政诉讼的被告。综上,原审裁定认定事实清楚,适用法律正确,程序正当。请求二审法院驳回上诉请求。

被上诉人省国资委未提交书面答辩意见。

二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致,本院予以确认。

裁判分析过程

本院认为,本案的审理焦点为原审原告的起诉是否属于重复起诉;提起行政诉讼的诉讼标的是否为已生效裁判所羁束;破产管理人是否属于原审法院遗漏的当事人。

一、原审原告的起诉是否属于重复起诉问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定,当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时具有下列情形的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。据此,从本案与兰州市中级人民法院(2015)兰行初字第65号行政案件进行比较,前案的原审原告卞树宁等600余人与后案的葛永来等409人重合,前案的被告省财政厅和省国资委亦与后案被告一致;前案的诉讼标的为“确认行政审核行为无效”,后案的为“确认行政审核行为违法”行政诉讼中当事人请求确认同一行政机关同一行政行为违法或者无效的,涉及的原告的权利义务关系是相同的。据此,前案与后案的诉讼标的亦相同。综上比较,本案与兰州市中级人民法院(2015)兰行初字第65号行政案件完全符合上述法律法规规定的重复起诉的评判标准。从两案的诉讼请求中均提出“被告清偿破产企业拖欠的职工工资及医药费”和“被告赔偿破产人破产前所拖欠的职工工资及医药费”之请求,实质上均是对所谓被拖欠的职工工资及医药费的追索,其前后诉求并无差异。因此,本案的诉讼构成重复起诉,原审法院裁定驳回其起诉并无不当。

二、行政诉讼标的是否为生效裁判所羁束的问题。上诉人针对原兰通厂破产企业在破产前拖欠职工工资及医药费问题,以省财政厅、省国资委为被告,于2017年6月8日向兰州市中级人民法院提起行政诉讼,要求确认行政审核行为违法并予赔偿。针对本案诉请,包括葛永来等本案上诉人在内的卞树宁等600余名原告在此前的诉讼中就提出确认被告省国资委、省财政厅审核兰通厂拖欠职工工资、医药费的具体行政行为无效,并要求继续清偿的诉讼请求。对此,经兰州市中级人民法院审理,于2016年6月29日作出(2015)兰行初字第65号行政裁定中确认,兰通厂在破产程序中的破产分配方案,经二被告审核并实施完毕,且已经人民法院裁定终结破产还债程序。现原告再次起诉要求二被告继续支付破产企业拖欠职工的工资及医药费,该诉讼标的已为之前的人民法院生效裁定所羁束,非经特别程序和法定事由,人民法院不得就同一事项再行审理。故上诉人以诉讼标的并未被已生效裁判所羁束的上诉理由不能成立。

三、破产管理人是否属于原审法院遗漏的当事人问题。兰州市中级人民法院作出的(2017)甘01行初49号裁定书中明确指出,根据《中华人民共和国企业破产法》第十三条、第二十五条,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定,破产管理人既不是行政机关,也不是法律法规授权的从事某种公共管理职能的组织,不具有行政诉讼的被告主体资格,故上诉人以原审法院遗漏诉讼当事人破产管理人的上诉理由不能成立。

综上,原审裁定认定事实清楚,适用法律正确,驳回起诉结果正确,上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

文尾

审 判长  陈金瑞

审 判员  何克祥

审 判员  吕 强

二〇一八年三月十二日

法官助理  张云霞

书 记员  周琪琳

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条第一款第(一)项第二十六条

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第一百零六条

《中华人民共和国企业破产法》

第十三条第二十五条