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桂平市大藤峡雨丝洞游船有限公司与桂平市旅游发展委员会一审行政判决书

结案日期:2016年12月15日 案由:旅游行政强制 当事人:桂平市大藤峡雨丝洞游船有限公司 桂平市旅游发展委员会 案号:(2016)桂0881行初55号 经办法院:广西壮族自治区桂平市人民法院

当事人信息

原告桂平市大藤峡雨丝洞游船有限公司,住所地:桂平市西山镇人民西路。

法定代表人蒙雁月,公司总经理。

委托代理人谭皓文,桂平市木乐镇法律服务所法律工作者。

被告桂平市旅游发展委员会,住所地:桂平市西山风景区新山门游客中心。

法定代表人潘远庆,主任。

委托代理人谭伟初,广西桂力律师事务所律师。

委托代理人梁涓,广西桂力律师事务所实习律师。

第三人桂平市大藤峡山水旅游发展有限责任公司。

法定代表人孙尉,经理。

诉讼记录

原告桂平市大藤峡雨丝洞游船有限公司(下称“雨丝洞公司”)诉被告桂平市旅游发展委员会行政强制一案,于2016年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后,于2016年11月15日向被告桂平市旅游发展委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。因案件处理结果与桂平市大藤峡山水旅游发展有限责任公司(下称“山水公司”)有利害关系,本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2016年12月7日公开开庭审理了本案。原告“雨丝洞公司”的的法定代表人蒙月雁及其委托代理人谭皓文,被告桂平市旅游发展委员会的委托代理人谭伟初、梁涓,第三人“山水公司”的法定代表人孙尉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告桂平市旅游发展委员会于2016年9月30日向第三人“山水公司”及原告发出《关于责令桂平市大藤峡雨丝洞景点停业整顿的通知》(下称“通知”)认定原告是第三人下属企业,大藤峡雨丝洞景点不符合景区管理的规定,责令原告从2016年10月1日起对雨丝洞景点停业整改,游船不能在该景点上落游客,按有关规定对存在问题逐一整改。整改完毕后,需被告组织验收合格后,方可申报恢复景区经营活动。

原告诉称,一、被告所作“通知”认定事实不清。(一)原告作为一家经工商行政管理部门登记依法成立,具有独立法人主体资格的旅游业经营者,经桂平市旅游事业管理局批准(浔旅函(2000)01号《桂平市旅游局关于〈开办雨丝洞瀑布旅游景点报告〉的批复》),于2000年取得了经营大藤峡雨丝洞景区的资质。在本案“通知”中,被告将第三人“山水公司”认定为原告的上级公司,显然是对基本事实认定错误,两家公司分别为不同的独立法人主体,原告也不存在《中华人民共和国公司法》对分公司或子公司的有关规定,与“山水公司”毫无隶属关系。(二)在2016年9月30日,被告在检查中对原告经营的景区所查找的问题,认定为不符合景区管理的规定,同时存在极大的安全隐患,原告认为这是夸大事实且没有法律依据。首先,景区的餐厅和游泳池早已停止对游客开放不再经营;必要的安全标识和防护栏基本完善,仅是少部分老旧残破,并不是被告所称的“大多数”,根本没有达到危害游客的人身安全的程度;其次,桂平市人民政府在2005年12月19日《桂平市人民政府办公室关于明确大藤峡景区游览河段旅游码头的通知》(浔政办(2005)133号)的通知中,明确规定雨丝洞码头为桂平市大藤峡旅游船专用码头,可见原告景区的码头应当是经过上级检查符合相关规定才确定为专用码头的,被告所称游船停靠码头不规范,到底是指该码头的建筑技术指标不符合规定还是游船停靠码头的操作不规范,该通知中未明确,也未明确相关的行业标准和风险评估标准,因此,被告认定没有事实和法律依据。二、被告所作行政行为内容和程序违法,行政不合理。被告以通知之名行行政处罚决定之实。本案“通知”尽管是以通知的形式作出,但内容以及法律的后果实为一份行政处罚决定书,“通知”的内容、形式、程序上完全违反了《中华人民共和国行政处罚法》有关规定。(一)内容上看,首先被告在作出该“通知”之前,应当告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据和原告依法享有的权利。其次,“通知”既然作为行政处罚决定,应当载明原告违反法律、法规或者规章的事实和证据;行政处罚的种类和依据;行政处罚的履行方式和期限;不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限,即告知诉权。但是,“通知”全文并未列明所谓的“景区管理的规定”所指的是哪一级部门或政府所制订的规范性法律文件,甚至连“通知”本身最基本的文号部没有。(二)从程序上看,本案的行政处罚作出的是停业的决定,被告依法应当告知原告有要求举行听证的权利,但是在该“通知”中并未显示被告己经将上述权利告知原告,而是直接作出了停业的决定,甚至连“通知”也仅送达第三人,而未送达给原告签收,两家公司分别为独立的法人主体,“通知”依法应当分别送达。(三)被告该行政行为不合法,不合理。雨丝洞景点在检查中所查找到的问题,根本未作安全评估,被告直接认定存在极大的安全隐患,“通知”全文含糊其词,根本没有列明原告违反了哪一项法律规定,致使景点不能达到对游客开放的程度,被告的行为己经违反了《中华人民共和国旅游法》的有关规定。即使,原告在经营过程中存在一定的问题,被告也应当先行责令整改,给出合理的整改期限和整改标准,否则,原告整改毫无标准,哪怕申请被告复检依然不能通过,被告的行政行为只能达到惩罚的目的,而不能达到维持法定秩序的目的。综上,被告作出的行政决定,事实不清,内容、程序违法且不合理,该行为严重侵害了原告的合法权益,为此,请求法院判决撤销被告作出“通知”。原告起诉时向本院提供了以下证据及依据:1、“通知”。2、营业执照。3、蒙雁月居民身份证。4、水路运输许可证。证据2—4拟证明“雨丝洞公司”于2005年12月28日成立,现任法人代表系蒙雁月,该公司具有经营雨丝洞景区的资质的事实。5、桂平市旅游事业管理局文件,拟证明雨丝洞景点于2000年11月21日经审批由该公司前任法人代表刘树华经营的事实。6、桂平市人民政府办公室文件,拟证明雨丝洞码头经批准成为桂平市大藤峡旅游船专用码头的事实。

被告桂平市旅游发展委员会辩称,原告“雨丝洞公司”属第三人“山水公司”的下属公司。根据桂平市人民政府办公室《关于开展2016年“国庆节”假日旅游安全联合大检查的通知》(浔政办通(2016)150号)要求,市政府组织市卫计局、市质监局、市安监局、市旅发委、市工商局等部门组成联合执法检查组,于2016年9月29日对大藤峡雨丝洞等景点进行了检查,检查发现大藤峡雨丝洞景点存在以下问题:游览步道安全警示标识、防护栏等大多数己损坏,餐厅、卫生间无人管理,游泳池杂草丛生无人清理,游船停靠码头不规范等,不符合景区管理的规定,同时存在极大的安全隐患。为此,被告于2016年9月30日作出《关于责令桂平市大藤峡雨丝洞景点停业整顿的通知》,该通知行为,不属行政行为,也不具有行政强制性,不具有必然约束力,也不属对原告的权利义务产生实际影响的行为。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条:“有下列情形之一,己经立案的,应当裁定驳回起诉:(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”故,原告之诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围,属不具可诉性。被告作出的《关于责令桂平市大峡峡雨丝洞景点停业整顿的通知》,不具有可诉性,不属于人民法院行政案件受案范围。请法院依法驳回原告的起诉。

被告于开庭前向本院提供了以下证据和依据:1、桂平市人民政府办公室关于开展2016年“国庆节”假日旅游安全联合大检查的通知《浔政办通(2016)150号》及《通知》,拟证实市政府组织市卫计局、市质监局、市安监局、市旅发委、市工商局等部门组成联合执法检查组,于2016年9月29日对雨丝洞等景点进行检查。2、旅游安全检查记录表(景区)及现场照片,拟证明经检查组对大藤峡雨丝洞景点现场检查存在游览步道安全警示标识、景区安全护栏大多损坏,餐厅卫生间无人管理,游泳池杂草丛生,长期无人管理,游船停靠码头不规范等事实。该事实原告及其主管部门“山水公司”亦予签字认可。3、报告,拟证明对大藤峡雨丝洞景点作停业整顿通知,是经原告的主管部门“山水公司”建议而作出的决定。4、关于责令桂平市大藤峡雨丝洞景点停业整顿的通知,拟证明被告作出“通知”不具有强制性。5、桂平市人民政府办公室关于印发桂平市旅游发展委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知浔政办发(2016)14号,拟证明被告负责全市旅游市场的监督管理工作。6、桂平市旅游局关于桂平市大藤峡雨丝洞游船有限公司拟造新游船请示报告的答复及《请示》与桂平市人民政府研究明确大藤峡旅游区管理工作有关问题的会议机要(浔政阅(2011)1号),拟证明原告的主管部门是“山水公司”。7、《中华人民共和国旅游法》第42条、《中华人民共和国安全法》第62条,拟证明被告作为旅游主管部门有权对原告的经营行为实施监督检查。

第三人“山水公司”述称,一、原告“雨丝洞公司”与“山水公司”之间系挂靠与被挂靠的关系,“山水公司”主管部门为西山风景区管理处。《大藤峡景区管理与经营试行方案》第一点明确:管理机构及职责,说明“山水公司”为大藤峡旅游景区的管理机构,负责大藤峡景区的开发建设等,实行“五统一、三固定”制度,即“统一管理、统一票证、统一售票、统一调度、统一游船”的服务标准;第三条第(一)小点规定,游览航线:岸上三个配套景点,其中一个为雨丝洞。证明“雨丝洞公司”对雨丝洞的经营属“五统一、三固定”制度里“统一游船”一项。即“雨丝洞公司”经营雨丝洞景点必须挂靠在“山水公司”名下,方有资格经营。2012年12月18日桂平市旅游局发文《桂平市旅游局关于桂平市大藤峡雨丝洞游船有限公司拟造新船请示报告的答复》第三点明确:要求“雨丝洞公司”游船必须服从“山水公司”统一管理和调度。证明“雨丝洞公司”是挂靠在山水公司下方可开放运营。二、雨丝洞景点存在安全隐患,联合执法组为保证游客安全,认为该景点必须进行整改。作为本公司管辖下景点出现安全问题,本公司亦同意进行停业整改。根据桂平市人民政府办公室《关于开展2016年“国庆节”假日旅游安全联合大检查的通知》(浔政办通(2016)150号)要求,市政府组织市卫计局、市质监局、市安监局、市旅发委、市工商局等部门组成联合执法检查组,于2016年9月29日对大藤峡雨丝洞等景点进行了检查,并邀请了本公司经理孙尉及雨丝洞公司负责人蒙雁月参加,经检查发现大藤峡雨丝洞景点存在以下问题:游览步道安全警示标识、防护栏等大多数已损坏,餐厅、卫生间无人管理,游泳池杂草丛生无人清理,游船停靠码头不规范等。为此,被告于2016年9月30日作出“通知”,第三人作为主管公司亦同意对其进行整改,以确保游客安全。三、不同意原告的诉讼请求,诉状所述没有事实与法律依据,因雨丝洞景点存在重大安全隐患,为保证游客安全,第三人同意进行整改,为此,请求人民法院驳回原告的起诉。第三人没有提供证据。

经庭审质证,本院对证据作如下确认:一、原告向本院提供的证据:1、“通知”,证明原告起诉的对象。2、营业执照。3、蒙雁月居民身份证。4、水路运输许可证。证据2—4拟证明诉讼主体资格。二、原告提供的以下证据与本案无关,在本案中暂不予认定:1、桂平市旅游事业管理局文件。2、桂平市人民政府办公室文件。三、对被告无正当理由逾期提供的以下证据,在本案中不予认定:1、桂平市人民政府办公室关于开展2016年“国庆节”假日旅游安全联合大检查的通知《浔政办通(2016)150号》及《通知》。2、旅游安全检查记录表(景区)及现场照片。3、报告。4、关于责令桂平市大藤峡雨丝洞景点停业整顿的通知。5、桂平市人民政府办公室关于印发桂平市旅游发展委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知浔政办发(2016)14号。6、桂平市旅游局关于桂平市大藤峡雨丝洞游船有限公司拟造新游船请示报告的答复及《请示》与桂平市人民政府研究明确大藤峡旅游区管理工作有关问题的会议机要(浔政阅(2011)1号)。7、《中华人民共和国旅游法》第42条、《中华人民共和国安全法》第62条。

经审理查明,被告桂平市旅游发展委员会于2016年9月30日向第三人“山水公司”及原告作出了“通知”,认定原告是第三人下属企业,大藤峡雨丝洞景点不符合景区管理的规定,责令原告从2016年10月1日起对雨丝洞景点停业整改,游船不能在该景点上落游客,按有关规定对存在问题逐一整改。整改完毕后,需被告组织验收合格后,方可申报恢复景区经营承活动。该“通知”送达第三人并由第三人转送原告,原告不服,于2016年11月11日向本院提起行政诉讼,请求撤销“通知”。

裁判分析过程

本院认为,被告对第三人及原告作出“通知”是一种强制措施,对原告的权利产生直接影响,因此,被告主张“通知”不属行政行为,不具有行政强制性,不具有必然约束力,也不属对原告的权利义务产生实际影响的行为的意见,本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定,原告有权向本院提起行政诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状”及第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”的规定,被告应在法律规定的期限内提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,本院于2016年11月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,被告无正当理由逾期提供才向本院提供作出“通知”的证据和所依据的规范性文件,对被告作出的“通知”,应视为没有相应证据。因此,被告作出“通知”存在认定事实不清,证据不足,原告请求撤销“通知”理由成立,依法应予支持,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定,判决如下:

裁判结果

撤销被告桂平市旅游发展委员会于2016年9月30日作出的《关于责令桂平市大藤峡雨丝洞景点停业整顿的通知》。

案件受理费50元,由被告桂平市旅游发展委员会承担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数加五提出副本,上诉于贵港市中级人民法院。并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元,款汇:贵港市中级人民法院诉讼费,开户行:农行贵港分行营业部,帐号:45×××93;逾期不交也不提出司法救助的,按自动撤回上诉处理。

文尾

审 判 长  甘培乾

审 判 员  朱伯德

人民审判员  李达球

appoint

二〇一六年十二月十五日

书 记 员  杨 琳

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第二条第七十条第六十七条