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王恒达、刘永军与靖宇县人民政府土地行政征收纠纷一审行政判决书

结案日期:2017年5月17日 案由:人民政府行政征收 广电行政征收 当事人:王恒达 刘永军 靖宇县人民政府 案号:(2017)吉0621行初9号 经办法院:吉林省抚松县人民法院

当事人信息

原告王恒达,男,靖宇县广播电视管理局职员,住靖宇县。

委托代理人郭玉琴(王恒达之母),住靖宇县。

原告刘永军,男,住靖宇县。

委托代理人张宝贵,男,住靖宇县。

被告靖宇县人民政府,地址:靖宇县。

法定代表人全洪宝,系县长。

委托代理人郑希涛,吉林泉成律师事务所律师。

第三人营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室,地址:靖宇县靖宇镇。

法定代表人刘贵军,系主任。

委托代理人张洁,女,营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室工作人员,住靖宇县。

诉讼记录

原告王恒达、刘永军诉被告靖宇县人民政府及第三人营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室土地行政征收纠纷一案,原告王恒达向白山市中级人民法院提起行政诉讼,白山市中级人民法院于2014年3月24日作出(2014)白山行辖字第3号行政裁定书,裁定:本案移交吉林省抚松县人民法院审理。本院于2014年10月8日作出(2014)抚行初字第8号行政判决书,原告王恒达、刘永军,被告靖宇县人民政府在法定期限内提出上诉,白山市中级人民法院于2016年10月13日作出(2015)白山行终字第3-1号行政裁定书,裁定发回抚松县人民法院重审。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,并依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告王恒达及其委托代理人郭玉琴,原告刘永军的委托代理人张宝贵,被告靖宇县人民政府的委托代理人郑希涛,第三人营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室的委托代理人张洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告靖宇县人民政府于2014年1月14日作出靖行裁字(2014)1号行政裁决书,认定:营城子至松江河高速公路是国家批准的高速公路建设项目,建设单位为吉林省高等级公路建设局,该局委托被申请人(本案第三人)负责组织实施靖宇境内的征地拆迁工作。申请人(本案原告)办理了《吉林省河道采砂许可证》,批准的采砂地点位于朝长公路桥至头道松花江河口以上200米(松阳村西侧松阳小河内);申请人办理了《采矿许可证》,实际的采砂地点位于头道松花江白山湖湖面区内。吉林省松花江三湖自然保护区管理局及下属单位未给任何单位和个人办理过松花江“白山湖”库区内采砂手续,也未授权任何下属单位办理挖砂、取土、采石的审查权限。被告认为,营城子至松江河高速公路,为完善吉林省高速公路网络、改善区域交通条件,加快东北地区等老工业基地振兴,促进沿线地区资源合理利用、开发和经济社会协调发展具有重要意义,属省重点建设项目。营松高速公路建设经过了国家、省发展和改革委员会的立项批复,项目建设用地也经过了国土资源部批准。被申请人负责营松高速公路靖宇境内的征地拆迁补偿工作,使用的是国有拆迁资金,应确保拆迁资金的正确使用,对营松高速公路靖宇境内的违法活动及形成的设施不应予以补偿。《吉林省松花江三湖保护区管理条例》第13条第(六)项明确“湖面区严禁从事挖砂、取土、采石”,属于禁止性规定,申请人办理的在湖面区内采砂的相关手续有违《吉林省松花江三湖保护区管理条例》的规定,因此申请人现在头道松花江白山湖湖面区内的采砂活动是一种违法行为,依法不受法律保护。据此,裁决:驳回申请人王恒达、刘永军要求被申请人营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室补偿的申请。

被告向本院提供了作出具体行政行为的证据: 1、(2009)白山民一初字第5号民事裁定书、(2010)吉民一终字第148号民事裁定书各1份,证明(2009)白山民一初字第5号民事裁定书认定二原告与第三人之间的征地补偿纠纷应按行政程序处理,被告据此接受原告的申请进行了行政裁决; 2、(2013)抚行初字第22号行政判决书1份、申请书2份,证明被告作出的(2012)4号行政裁决被抚松县人民法院判决撤销后,二原告提交了重新裁决的申请,被告进行了重新裁决; 3、恒达砂场行政裁决书联签单、靖行裁字(2014)1号《行政裁决书》各1份、送达回证3份,证明根据二原告要求重新裁决的申请,经县政府相关职能部门共同研究后,被告重新作出行政裁决,并依法送达给二原告及第三人。 4、《吉林省发改委关于营城子至松江河高速公路工程可行性报告的批复》、《国家发改委关于吉林省营城子至松江河公路可行性研究报告的批复》、《国土资源部关于营城子至松江河高速公路工程建设用地的批复》各1份、公告3份,证明营城子至松江河高速公路建设项目已经过吉林省发展和改革委员会的批准,项目建设用地已经国土资源部批复,靖宇县人民政府发布了营松高速公路建设公告; 5、吉林省河道采砂许可证、砂场位置平面布置图、靖宇县河道堤防管理站的说明各1份,证明河道管理部门批准原告采砂的地点位于朝长公路桥至头道松花江河口以上200米,即松阳村西侧松阳小河内。而且取得采砂许可证是办理采矿许可证的前置程序,说明原告离开原批准的采砂地点而擅自进入白山湖湖面区从事作业的行为本身就是非法的,是不应获得补偿的; 6、松花江三湖自然保护区管理局的回复、松花江三湖自然保护区靖宇保护站文件各1份,证明海拔413米以下区域为白山湖的湖面区,海拔423.5米以上的区域为头道松花江的湖面区,此区域内严禁挖砂、取土、采石。二原告经营的恒达砂场即在白山湖湖面区内,松花江三湖自然保护区管理局及松花江三湖自然保护区靖宇保护站从未批准过任何人在内采砂及堆放砂石; 7、《吉林省松花江三湖保护区管理条例》、《吉林省集体所有制矿山企业、私营矿山企业和个体采矿管理条例》、《吉林省河道管理条例》、《中华人民共和国河道管理条例》、吉国土资矿发(2002)17号《关于进一步加强采矿权管理规范采矿权市场的通知》各1份,证明法律依据。 8、吉林省松花江三湖保护区靖宇保护站2014年5月19日证明1份,证明2009年5月份省三湖保护局专业技术人员与靖宇保护站的工作人员到靖宇恒达砂场实地测量后确认,恒达砂场整个采砂区域、料场等均位于海拔413米以下,属于白山湖湖面区。

原告诉称,恒达砂场是2005年建成和投产规模较大的生产砂石料的个体私营企业。《河道采砂证》、《采矿许可证》、《个体工商户营业执照》、《税务登记证》、《安检证》、《安全环保评估报告》等证照齐全。建场以来一直依法经营,照章缴纳税费。2008年被营松高速强占,至今不予补偿,给原告造成了巨大经济损失。砂场被占后,由于第三人补偿数额太少,双方未达成拆迁补偿协议。当时第三人要求我们立即倒出砂场,并要求我们向法院起诉解决。在接到第三人限期强拆电话通知后,为保护我们的合法财产,2009年8月向白山市中级人民法院起诉,白山市中级人民法院立案后并对我们的财产予以保全。经白山市中级人民法院委托主持,原、被告双方共同在网上选择了评估单位吉林中欣评估资产有限公司,对砂场的实际价值予以评估鉴定,评估非移动固定资产净值为2,640,707.60元。但经一审、二审裁定此纠纷应当先由行政机关裁决,法院裁定由民事诉讼改为行政诉讼程序。靖宇县政府在[2012]4号裁决中认定了我们主张的事实,并认定白山市中院的司法鉴定“真实、合法”,认为第三人应当给我们赔偿。但在赔偿数额上没有采信白山中级人民法院合法有效的司法鉴定数额和其他合法请求,而是按第三人单方评估三次的最低数额49万,裁决赔偿。第三人单方对原告的固定资产先后评估三次:第一次评估固定资产净值340万,这个数额拆迁办已通知我们,我们也已认可。但一年后他们自己推翻了这次评估。第二次评估据听说280多万元,但没直接通知我们,拆迁办自己又作废了第二次评估。第三次评估49万,他们请的评估师当时就告诉我们,说是按无照给你做的,多少能给点补偿。我们不服政府49万的裁决,再次向白山中级人民法院起诉,白山中级法院指定给抚松县法院审理。抚松法院审理后认为靖宇县政府依据第三人单方鉴定裁决认定损失为49万元依据不足、程序违法,判决撤销该裁决,要求靖宇县政府重新裁决。靖宇县政府故意拖延时间不给下裁决,原告无数次上访、要求政府裁决,拖延近两年,于2014年1月14日毫无根据地裁决认定原告系违法采砂,不予赔偿。

原告认为,被告靖宇县政府系枉法裁决。违反了《行政诉讼法》第五十五条之规定。一是第三人强占砂场,造成原告砂场毁损灭失,侵害了原告的合法财产权;二是因为第三人把砂场定为取料场,在原告合法采矿范围内大量采挖砂石料垫高速路基,导致原告砂场固定资产损毁灭失,资源枯竭,原告用益物权无法行使,并导致灭失。三是被告拖延10年不补偿,严重的损害了宪法赋予的合法私有财产应受律法保护的权利。靖宇县政府两个行政裁决总超期长达3年多,给原告造成巨大经济损失。政府及相关部门不依法行政,连续两次错误裁决,造成案件久拖不决。靖宇县政府两个行政裁决,第一次是采用程序违法的评估做出的裁决,这是一个故意克扣压低赔偿数额的裁决;第二次裁决“不予赔偿”,更是无视国家法律,直接违反《宪法》对个人财产权保护的规定、侵犯了《物权法》一百二十一条“因不动产被征收、征用,致使用益物权消灭或者影响用于物权行使的,用益物权人有权依照本法四十二条、四十四条规定获得相应补偿。”政府裁决也违反《行政诉讼法》第五十一条规定,即政府不应该做出与原行政行为相近的裁决;靖宇县政府这些行政行为的过错,给原告造成了巨大经济损失。现诉至法院,请求:撤销靖宇县人民政府于2014年1月14日作出的靖行裁字(2014)1号《行政裁决书》,同时对靖宇县恒达砂场的经济损失做出补偿判决: 1、请求依据吉中欣评报字(2009)第023号评估报告书判决补偿原告固定资产损失2,640,707.60元; 2、请求补偿拖延十年不予补偿造成的经济损失814,400.00元;(从砂场2008年被占开始,统计到2011年4年已还借贷款利息达60多万元,2012年后没有计算在内。加之砂场被占十年,因为迟迟得不到补偿,我们一直雇人看守。请求赔偿10年的看护费21.44万元。造成损失共计814,400.00元) 3、请求补偿青苗补偿费159,275.00元; 4、根据白山市政府2008年161号文件临时用地第三条的补偿规定,因高速大量采挖原告的生产料场回填的砂石料和采挖矿区资源造固定资产损毁,资源殆尽,导致成用益物权人权益丧失,请求按砂场的一年产值补偿1,000,000.00元; 5、司法鉴定评估费用31,320.00元; 6、诉讼费50.00元。 7、请求依法给原告业主处理尾矿的权利和时间。

总计:4,645,752.60元。

原告为证实其主张,向本院提供如下证据:

吉中欣评报字(2009)第023号评估报告书1份,证明评估数额结论是2,640,707.60元; 2、白山市人民政府关于靖宇县境内营松高速公路征地拆迁安置工作实施方案的批复1份,证明补偿标准; 3、十年看护费统计1份,证明拖延补偿数额; 4、特快专递邮件详情单1份,证明原告提出行政裁决的申请的时间; 5、中华人民共和国组织机构代码证,证明恒达砂场的法人身份。

被告辩称,一是被告作出的靖行裁字(2014)1号行政裁决认定事实清楚。营城子至松江河高速公路是国家批准的高速公路建设项目,建设单位为吉林省高等级公路建设局,本案第三人营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室负责组织实施靖宇境内的征地拆迁工作。2006年12月18日、2007年10月22日,靖宇县人民政府发布了三次公告,要求营城子至松江河高速公路沿线用地范围内停止一切经营活动。二原告经营的恒达砂场,办理了《吉林省河道采砂许可证》,批准的采砂地点位于朝长公路桥至头道松花江河口以上200米(松阳村西侧松阳小河内);申请人办理了《采矿许可证》,实际的采砂地点位于头道松花江白山湖湖面区以内;二是被告靖宇县人民政府作出的靖行裁字(2014)1号行政裁决程序合法,适用法律、法规正确。白山中院(2009)白山民一初字第5号民事裁定书认定二原告与第三人之间的纠纷应按行政程序处理。原告王恒达向被告申请行政裁决后,被告遂就其与第三人之间的征地拆迁补偿纠纷于2012年11月15日作出了靖行裁字(2012)4号行政裁决,二原告不服起诉至法院,法院以(2013)抚行初字第22号行政判决撤销了被告作出的靖行裁字(2012)4号行政裁决。依原告王恒达(2013年7月12日)、刘永军(2013年8月8日)要求被告对其二人与第三人之间征收补偿纠纷重新予以行政裁决的申请,被告重新作出了靖行裁字(2014)1号行政裁决书。《吉林省河道管理条例》第二十五条规定:“在河道管理范围内(不包括堤防和护堤地)进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准;(一)采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥;……(三)在河道滩地存放物料、修建厂房和建筑设施及其他占滩行为;从事前款第(一)项所列采砂、取土、淘金等生产活动的,必须在取得采砂(取土、淘金)许可证后,按批准的范围和作业方式进行。”二原告经营的砂场,河道管理部门批准的其采砂范围在松阳小河内,但实际上二原告位于白山湖湖面区内的采砂区域显然超出了河道管理部门批准的范围。《吉林省集体所有制矿山企业、私营矿山企业和个体采矿管理条例》第十五条规定“地质矿产行政主管部门对申请开办集体所有制矿山企业、私营矿山企业和个体采矿的,符合被本条例规定的条件,并对申请的开采范围进行现场踏查后,给予办理采矿登记手续,并颁发采矿许可证。在河道或航道主管部门会同航道主管部门批准并办理有关手续后,到地质矿产行政主管部门登记,领取采矿许可证。”本案中,二原告虽然办理了《采矿许可证》,但其实际采矿地点与前置审批部门河道管理站批准的范围是不一致的。根据《吉林省松花江三湖保护条例》第十三条规定,二原告实际上在白山湖湖面区内采砂及堆放砂石的行为,是该条例所明令禁止的活动,是一种违法行为。所以,虽然二原告办理了采矿许可证,但是却不能改变其在白山湖湖面区内采砂及堆放砂石行为的违法性。二原告违反三湖条例的采砂及堆放砂石行为更不会因此合法化。县政府相关职能部门经研究,依据《中华人民共和国河道管理条例》、《吉林省河道管理条例》、《吉林省集体所有制矿山企业私营矿山企业和个体采矿管理条例》及《吉林省松花江三湖保护区管理条例》等规定,认为二原告位于白山湖湖面区内的采砂行为及采砂形成的设施均属于违法。营城子至松江河高速公路是国家批准的高速公路建设项目,第三人作为营松高速公路靖宇段的征收拆迁部门,负有妥善使用国有拆迁资金的职责,为此被告作出了靖行裁字(2014)1号行政裁决书,驳回了原告王恒达、刘永军要求第三人营城子至高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室补偿的申请,并送达给了原告及第三人。综上,被告作出的靖行裁字(2014)1号行政裁决事实清楚,程序合法,适用法律、法规正确,请求人民法院依法予以维持。

第三人诉称,一是原告的砂场位于白山湖湖面区内,属于严禁采砂的区域。《吉林省松花江三湖保护区管理条例》第二条:“本条例所称松花江三湖保护区(以下简称保护区),系指松花江的松花湖、红石湖、白山湖和连接三湖的松花江段水域以及沿湖沿江周边划定的陆地范围。”、“保护区内划为湖面区、近湖区和远湖区。”第十三条明文规定:“在湖面区严禁从事挖砂、取土、采石活动。”可见,湖面区是严禁采砂的,一切采砂行为都是违法的。而违法行为自始违法,即使存续时间再长,也不会改变其违法的本质属性;二是河道管理部门批准原告采砂的地点位于朝长公路桥至头道松花江河口以上200米,即原榆树川乡松阳村西侧松阳小河内,原告进入湖面区采砂本身就是违法行为;三是原告现在的砂场在白山湖湖面区内,是白山电厂库区淹没地,早已被白山电厂征用,白山电厂才是库区内土地的合法使用权人,高速公路建设办理了合法的临时用地审批手续,是合法的占用行为;四是在我国,矿产资源属于国有,采矿权有偿取得,原告没有缴纳资源价款,所以虽然原告在现在的采砂区域采过砂,却不能视为整个该区域的资源就归其所有;五是原告现在的采砂地点在湖面区内,堆积料场本身就是违法的,也是违反与河道管理部门签订的《采砂合同书》约定的;六是白山中院委托吉林中欣评估公司评估作出的鉴定结论程序违法,没有通知拆迁办人员到场,更没有进行现场实际测量,采用的数据都是原告单方提供的,况且其出具的资产价值评估被告是白山市中级人民法院诉讼中委托的,是诉讼中供判案使用的,决定是否采信的权利当然也应是委托机关白山中院,因此行政裁决机关不予采信是正确的;七是原告所说的“第三人说赔偿49万元,就裁决赔偿49万元”不是事实,在行政裁决过程中,第三人从没有说过同意赔偿原告49万元的话;八是白山市中院(2009)白山民一初字第5号民事裁定书认定,第三人是营松高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组的下设机构,其职责是代表政府为高速公路的建设负责征地拆迁补偿,原告与第三人之间的征地补偿纠纷应按行政程序处理,不应当直接提起民事诉讼,即不属于民事争议案件。本案中,法院只应审查靖宇县人民政府所作的行政裁决这一具体行政行为所依据的证据是否确凿、适用法律法规是否正确、是否符合法定程序方面的问题,从而对行政裁决是否正确、是否应予维持进行裁判。至于原告应否得到征地拆迁补偿、补偿数额应该多少那都是行政裁决处理的事项,法院不应予以审理。总之,原告在三湖保护区范围之内采砂及堆放砂石属违法行为。另外,根据原告与河道管理部门签订的《采砂合同书》,高速公路属国家重点工程建设,原告砂场的各项设施应无条件撤出,并应做到“工完、料尽、场地清”,不应予以征地拆迁补偿。故请求人民法院维护维持靖行裁字(2014)1号行政裁决书。

第三人向本院提供如下证据: 1、吉林省松花江三湖保护区靖宇保护站2014年5月19日证明1份,证明2009年5月份省三湖保护局专业技术人员与靖宇保护站的工作人员到靖宇恒达沙场实地测量后确认,恒达沙场整个采砂区域、料场等均位于海拔413米以下,属于白山湖湖面区。 2、河道采砂合同书2份,证明原告应根据合同的约定,“清理现场,撤出采砂设备,做到工完料尽场地清”,说明即便是原告的采砂行为合法的话,也应当在采砂结束时,将影响泄洪的料场、设备等都应无条件撤出,仍然是不应获得补偿的; 3、临时用地审批报告、临时用地合同各1份,证明高速公路设置的取料场占用的是国有土地,土地使用权人是白山电厂,设置该取料场时已征得了库区土地使用权人的同意,并依法办理了临时用地手续,原告无权就该取料场主张任何权利。

经庭审质证,本院对以下证据作如下确认:对被告提供的证据,第三人均无异议。原告对证据1-4无异议,本院予以确认;被告提供的证据5、6,系有关国家部门出具,本院予以确认;被告提供的证据7,系生效的法规及规范性文件,本院予以确认;被告提供的证据8,具有合法性和客观真实性,予以确认。原告提供的证据1,系白山市中级人民法院组织委托有合法资质的资产评估公司作出,评估结果具有合法性和客观真实性,不能仅以评估报告超过有效期而简单认定评估报告无效,而应进行全面实质性审查,综合作出判断。评估报告上标注的有效期限,是针对评估标的物在该时间点现状和现值的评估,本案就是解决评估当时涉案沙场的价值问题,评估报告超过其载明的有效期,其结论仍可以作为证据使用,予以确认;原告提供的证据2,系有关国家机关和部门出具,予以确认;原告提供的证据3,系原告单方面作出,没有其他证据相佐证,不予采纳;原告提供的证据4,靖宇县政府依据该申请书作出的(2012)4号行政裁决已经被撤销,不予采纳;原告提供的证据5,系有关国家机关和部门出具,本院予以确认。第三人提供的证据1,原、被告无异议,予以确认;第三人提供的证据2、3,具有合法性和客观真实性,予以确认。

经审理查明,原告王恒达系靖宇县花园口镇恒达砂场(以下简称恒达砂场)的业主,二原告之间为合伙关系。2005年12月,吉林省平安安全技术咨询有限公司出具了《靖宇县恒达砂场安全评价报告》,认为:通过安全评价,恒达砂场符合国家相关的法律、法规和标准的要求和规定,基本具备了安全生产的条件。2006年4月19日,靖宇县水利电力局河道管理站为原告王恒达颁发吉水河采证靖水字(2006)第17号《吉林省河道采砂许可证》,开采地点为:花园口镇松阳村松阳小河,长度:200米,宽度:10米,深度:1.0米,开采量为:200立方米,有效期为:2006年4月19日至2006年12月31日。同日,靖宇县水利电力局河道管理站与原告王恒达签订《河道采砂合同》,合同约定开采范围为靖宇县花园口镇松阳村松阳小河,白山电厂设计洪山片至上游200米段河道允许范围内采砂。合同有效期为2006年4月19日至2006年12月31日。2006年4月20日,靖宇县国土资源局为原告王恒达颁发《采矿许可证》,证号为:2206220XXXXX,开采矿种为:河砂,矿区面积:0.2平方千米,开采方式为:露天开采,有效期:2006年4月至2006年12月,后延续至2007年末。2006年6月28日,吉林省安全生产监督管理局为原告的恒达沙场颁发了编号为:(吉)FM安许证字(2006)2681号《安全生产许可证》,有效期为:2006年6月28日至2009年6月27日。2007年5月14日,靖宇县水利电力局河道管理站与原告王恒达又续签了《河道采砂合同》,同日,靖宇县水政监察大队为原告王恒达颁发吉水河采证靖水字[2007]第07号《吉林省河道采砂许可证》,开采地点为:朝长公路桥至头道松花江河口以上200米处,长度500米,宽度13米,深度0.5米,有效期为2007年5月14日至2007年12月31日。2007年6月7日,靖宇县工商行政管理局为王恒达颁发了《个体工商户营业执照》,经营范围及方式为:河沙开采,执照有效期自2007年6月7日至2011年6月7日。后原告王恒达向税务机关办理了税务登记。 2007年5月10日,吉林省发展和改革委员会作出吉发改审批字[2007]306号《关于营城子至松江河高速公路工程可行性研究报告的批复》,同意营城子至松江河高速公路(以下简称营松高速公路)项目建设,项目法人为吉林省高等级公路建设局。2009年4月29日,国家发展和改革委员会作出发改基础[2009]1139号《国家发展改革委关于吉林省营城子至松江河公路可行性研究报告的批复》,同意建设营松高速公路。2011年8月10日,国土资源部作出国土资函[2011]502号《国土资源部关于营城子至松江河高速公路工程建设用地的批复》,共计批准建设用地1723.4533公顷用于营松高速公路建设。

靖宇县人民政府分别于2006年12月18日、2007年4月27日和10月22日下发了《关于严禁在拟建高速公路上建筑和种植经济作物的公告》、《关于禁止在拟建的高速公路用地范围内进行建筑和种植作物的公告》、《关于禁止在营松高速公路用地范围内进行建筑和种植作物的公告》。2007年12月20日,靖宇县营松高速公路征地拆迁领导小组下发靖高办发[2007]1号《关于停办营松高速公路用地范围内河道采砂许可证的通知》中规定:“各有关部门从2007年12月25日起停止办理营松高速公路靖宇段用地范围内河道、砂场采砂许可证及承包使用手续;……”

因营城子至松江河高速公路建设项目需要,第三人营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室受吉林省高等级公路建设局的委托,负责组织实施靖宇县境内的征地拆迁补偿工作。靖宇县花园口镇恒砂场被确定为修建高速公路的取土场。经查,原告的恒达砂场置与靖宇县国土资源局批准的采砂范围坐标所描述的位置一致。2007年因高速公路建设部门到靖宇县国土资源局复核拟建高速用地范围内压覆矿产资源情况,经靖宇县国土资源局复核,靖宇县恒达砂场在拟建高速公路的压覆范围内,所以,在该砂场采矿权到期后,没有再给办理延续手续。2008年,因营城子至松江河高速公路从松阳村附近通过,松阳村附近河段不适宜再审批河道采砂许可手续,所以靖宇县水利局停止了松阳村附近河段采砂许可证的审批。2008年7月,恒达砂场停产。自恒达砂场停办采砂许可手续至被告作出靖行裁字(2014)1号行政裁决止,二原告取得的上述行政许可均未被有权机关确认违法或被撤销,地方政府有关行政主管部门也没有对原告的采砂行为进行制止或处罚。2009年,第三人与靖宇县国土资源局签订了《临时用地合同》,并办理了临时用地手续。

因原告与第三人就征地补偿事宜未达成协议,原告于2009年以第三人为被告,向白山中院提起民事诉讼。诉讼中,白山中院委托吉林中欣资产评估有限公司对所涉及的固定资产进行评估,评估价值为:2,640,707.60元。后白山中院驳回原告的起诉,裁定应按行政程序处理。2012年11月25日,靖宇县政府以原告王恒达为申请人作出靖行裁字(2012)4号行政裁决书。裁决:被申请人补偿申请人资产损失49万元。原告不服,向白山中院提起行政诉讼,白山中院将案件移交本院审理。本院于2013年5月21日以评估程序不合法,认定事实不清为由,判决撤销了该裁决。2014年1月14日,被告靖宇县人民政府以原告王恒达与刘永军为申请人,作出靖行裁字(2014)1号行政裁决,裁决:驳回申请人王恒达、刘永军要求被申请人营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室补偿的申请。被告在作出靖行裁字(2014)1号行政裁决之前,未组织双方进行听证,诉讼中未向法庭提交被告到现场实地踏查的相关材料。本案二原告向白山中院提起行政诉讼后,白山中院移交本院审理。本院于2014年10月8日作出(2014)抚行初字第8号行政判决书,原告王恒达、刘永军,被告靖宇县人民政府在法定期限内提出上诉,白山市中级人民法院于2016年10月13日作出(2015)白山行终字第3-1号行政裁定书,裁定发回抚松县人民法院重审。

裁判分析过程

本院认为,二原告经营的靖宇县花园口镇恒达砂场,经依法申请,并经相关行政机关和部门审查,已合法取得了《吉林省河道采砂许可证》、《采矿许可证》、《安全生产许可证》及《个体工商户营业执照》,获得从事采砂行为的行政许可。期间,因营城子至松江河高速公路建设项目需要,恒达砂场被确定为修建高速公路的取土场。自2006年开始,靖宇县人民政府三次下发《公告》,靖宇县营松高速公路征地拆迁领导小组下发《关于停办营松高速公路用地范围内河道采砂许可证的通知》,基于此,靖宇县国土资源局在恒达砂场采矿权到期后,没有再给原告王恒达办理行政许可延续手续,靖宇县水利局也停止了松阳村附近河段采砂许可证的审批。故营城子至松江河高速公路项目建设是导致恒达砂场停产,以及上述行政许可不能延续的直接原因。被告作出的靖行裁字(2014)1号行政裁决认为,原告办理的在湖面区内采砂的相关手续有违《吉林省松花江三湖保护区管理条例》的规定,是一种违法行为,但直至被告作出靖行裁字(2014)1号行政裁决前,原告王恒达取得的上述行政许可均未被有权机关确认违法或撤销,且地方政府有关行政主管部门也没有对原告的采砂行为进行制止或处罚。因此,被告仅依据《吉林省松花江三湖保护区管理条例》第13条“湖面区严禁从事挖砂、取土、采石”的禁止性规定,即作出驳回申请的裁决,显然证据不足,不应支持。同时,被告在作出本次行政裁决前,未到现场重新实地踏查,亦未组织听证,只是书面审理即作出不予补偿决定,违背公平、公正的原则,应当依法予以撤销。

关于原告砂场是否应当予以补偿问题。本院认为,恒达砂场于2005年开始筹建、2006年陆续经相关行政机关和部门审查,获得从事采砂行为的行政许可后,开始生产经营。靖宇县人民政府分别于2006年12月18日、2007年4月27日和10月22日下发三公告后,开始进行营松高速公路征收工作。原告建厂经营在前,被告公告征收在后,原告基于对行政机关作出行政许可的信赖,经营恒达砂场并进行了实际投入和建设,其信赖利益应当予以保护。原告沙场因高速公路征地遭受损失,应当予以补偿。

关于吉中欣评报字(2009)第023号《资产评估报告书》是否能作为证据问题。本院认为,原告提供的吉中欣评报字(2009)第023号《资产评估报告书》,系白山市中级人民法院组织委托有合法资质的资产评估公司作出,评估结果具有合法性和客观真实性。不能仅以评估报告超过有效期而简单认定评估报告无效,而应进行全面实质性审查,综合作出判断。评估报告上标注的有效期限,是针对评估标的物在该时间点现状和现值的评估,本案就是解决评估当时涉案砂场的价值问题,与何时作出判决没有关系。因此,评估报告超过其载明的有效期,其结论仍可以作为证据使用。

关于原告主张依据吉中欣评报字(2009)第023号评估报告书补偿诉讼请求,根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条:“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的,一般在实际损失范围内确定补偿数额;行政许可属于行政许可法第十二条第(二)项规定(即有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项)情形的,一般按照实际投入的损失确定补偿数额”。本案中,河道采砂属于有限自然资源开发利用,应按照实际投入损失确定补偿数额。结合本案实际,实际投入主要包含房屋类、机器设备类、构筑物类、青苗补偿费四方面。其中吉中欣评报字(2009)第023号《资产评估报告书》中认定房屋类净值为14,112.00元、机器设备类净值为64,600.00元、构筑物类净值为2,561,995.60元。本院另查明,关于该份评估报告书中构筑物类基础数据中:生产料场面积是30,000.00㎡,平均深度是2米,每立方米补偿单价是33.25元。原告在庭审中主动承认其在白山市中级人民法院证据保全时,生产料场面积实际为28,719.00㎡。评估报告中多算部分即30,000.00-28,719.00=1,281.00㎡,多算补偿款即1281×2×33.25=85,186.50元,应在构筑物类净值中予以扣除,即2,561,995.60-85,186.50=2,476,809.10元。总计应按照14,112.00+64,600.00+2,476,809.10=2,555,521.10元予以补偿。本院认为,自2008年第三人将原告砂场征用为取土场直至征收开始,原告即应获得合理征收补偿。被告及第三人近十年拖延不予补偿的行为系一种侵权行为。营松高速项目建设期间,原告砂场灭失受损、用益物权不能实现是客观不争事实,直至现今原告仍需承担雇人看护砂场费用。本院在正视客观损失实际存在、信赖利益应予保护情况下,根据公平原则,结合当地实际,认为若参照中国人民银行同期存款利率计算赔偿数额,对原告显失公平,应参照中国人民银行同期贷款五年以上(含五年)的贷款利率计算赔偿原告损失为宜,即以2,555,521.10元为基数给付利息(自评估报告提出之日2009年8月24日开始至本判决确定的自动履行期间内实际给付完毕之日止,按照中国人民银行同期贷款利率计算)。

关于原告主张青苗补偿费诉讼请求,本院查明是原告2005年至2008年间因筹建砂场场部和生产料场占地和后期经营时给付当地农民的土地青苗补偿费,共计159,275.00元。本院认为应属于砂场实际投入中固定资产的损失,具有客观合理性,应当予以支持。

关于原告主张补偿拖延十年不予补偿造成的经济损失814,400.00元和主张因用益物权丧失按砂场的一年产值补偿1,000,000.00元两项诉讼请求,本院认为,公民、法人或其他组织主张财产权利,必须提供具备法律效力的证据,才能得到依法保护。本案中,利润表、看护费统计表等相关证据均为原告单方面制作或提供,缺少其他真实可靠证据予以佐证,本院无法支持,予以驳回。

综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条之规定,判决如下:

裁判结果

一、撤销被告靖宇县人民政府于2014年1月14日作出的靖行裁字(2014)1号行政裁决书;

二、第三人营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室于判决生效之日起十日内给付二原告2,555,521.10元及其利息(自评估报告提出之日2009年8月24日开始至本判决确定的自动履行期间内实际给付完毕之日止,按中国人民银行同期贷款利率计算);

三、第三人营城子至松江河高速公路靖宇段征地拆迁工作领导小组办公室给付二原告青苗补偿费159,275.00元;

四、驳回原告王恒达、刘永军的其他诉讼请求。

案件受理费50.00元、鉴定费31,320.00元,由被告靖宇县人民政府承担。如果未按判决指定的期间履行金钱给付义务的,应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定,加倍支付迟延履行期间的债务利息。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于吉林省白山市中级人民法院

文尾

审 判 长  许绍林

审 判 员  王广友

人民陪审员  王玉芳

二〇一七年五月十七日

书 记 员  林 尧

法条

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》

第十二条第(二)项第十五条

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第六十一条第十五条第五十六条第(四)项

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条

《吉林省松花江三湖保护区管理条例》

第十三条