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傅昭平与青岛市城阳区审计局二审行政裁定书(1)

结案日期:2014年1月27日 案由:审计其他行政行为 当事人:傅昭平 青岛市城阳区审计局 案号:(2013)青行终字第424号 经办法院:山东省青岛市中级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告)傅昭平,男,1969年9月16日出生,汉族。

被上诉人(原审被告)青岛市城阳区审计局。

法定代表人王显刚,局长。

委托代理人王瑞屏、宁亚南,山东海乐普律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人傅昭平因诉被上诉人青岛市城阳区审计局审计行政纠纷一案,不服青岛市市南区人民法院(2010)南行初字第149号行政裁定,在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,于2013年12月26日在第十三法庭公开开庭审理了本案。上诉人傅昭平,被上诉人青岛市城阳区审计局之委托代理人王瑞屏、宁亚南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

原审原告傅昭平于2010年7月26日向原审法院提起诉讼,要求原审法院判决原审被告青城审经责报(2009)8号审计报告对青岛市城阳区法律服务协会进行延伸审计行为违法并撤销审计报告中“延伸审计下属单位基层法律服务协会发现的问题”的全部内容。

原审法院经审理查明,青岛市城阳区法律服务协会系社会团体法人,青岛市城阳区司法局是其业务主管部门。在被告对城阳区司法局原局长刘淼任职期间经济责任审计过程中,发现城阳区司法局与青岛市城阳区法律服务协会存在账目往来,遂对该法律服务协会进行了延伸审计。审计结束后,被告于2009年4月10日作出审计报告,该报告对审计中发现的青岛市城阳区法律服务协会存在的问题进行了披露。原告当时任职城阳区司法局法律服务管理科科长,兼任城阳区法律服务协会会长和会计。

原审认为,《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定:对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服提起行政诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该案中,被告在对城阳区司法局原局长任职期间经济责任审计时,发现该局与其所主管的城阳区法律服务协会有账目往来,便对区法律服务协会进行了延伸审计。涉案审计报告仅披露了审计中发现的区法律服务协会存在的问题并提出了加强协会财务监管的审计建议,并未对原告的权利义务产生实际影响,依法不属于法院行政诉讼的受案范围。综上,案经合议庭评议,依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项之规定,裁定驳回原告傅昭平的起诉。案件受理费人民币五十元,予以退还。

上诉人不服一审裁定,上诉称,一审裁定认定事实错误,适用法律不当,依法应予撤销。1、上诉人依法享有起诉权,本案属于人民法院行政诉讼受案范围。被上诉人在涉案审计报告“延伸审计下属单位基层法律服务协会发现的问题”中,还列有“该协会会长兼会计傅昭平同志涉嫌挪用单位资金”,“因审计手段有限等原因难以进一步查明,依据《中华人民共和国审计法》第四十一条的规定,依法移送纪检监察部门进一步查实处理”等涉及上诉人的内容。被上诉人在审计报告中提出“依法移送纪检监察部门进一步查实处理”的处理意见,并主动实施移送区纪委要求追究上诉人相应责任,与上诉人存在法律上的利害关系,对上诉人已经产生实际影响。审计报告形成后,被上诉人未告知和送达区协会及上诉人,其行为侵犯了上诉人的知情权和申辩权。被上诉人在向区纪委送达移送处理书时,未经区协会和上诉人同意,擅自将区协会财务账簿凭证原件等资料转交区纪委,泄露了区协会账务秘密,泄露了上诉人个人信息,侵犯了区协会和上诉人的合法权益。另,2013司法考试指定辅导教材对“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的解释是“这主要是指行政机关在作出行政行为之前实施的各种准备行为”,而本案所涉审计报告相关行政行为显然已经完成,符合行政行为成熟原则。本案上诉人与具体行政行为有法律上的利害关系,上诉人依法享有诉权。2、被上诉人无权对区协会进行审计,审计报告披露的区协会内容与刘淼调查事项无关,超越审计调查职权范围。(1)区协会系民间社团法人组织,与城阳区司法局无行政隶属关系,资金来源主要是会费,属民间组织私有资金,资金来源中无财政拨款和社会捐赠,根据《审计法》第一条和第二条的规定,区协会不是国家审计机关的法定审计监督组织对象;(2)根据相关法律法规规定,只有社会团体资产来源属于国家拨款或者社会捐助的部分才属于国家审计机关的监督资金对象。区协会会费及代管的市律协联络组会费是社会团体会费,属于民间组织私有资金,不是国家审计机关的法定审计监督资金对象。另,根据《青岛市审计监督条例》第六章第二十五条的规定,假如区协会是区司法局的下属单位,其会长的经济审计责任也是由区司法局的内部审计机构或者指定的内设机构负责,而不是由被上诉人负责。综上,无论从性质还是资产上来说,被上诉人都无权对区协会及其负责人进行行政审计。(2)关于延伸审计,审计法中无明确规定,不是国家法律法规明确的术语,其实际是审计延伸调查的一种非严谨俗称。根据《审计法》第三十三条第一款的规定,被上诉人在对刘淼进行任期经济责任审计时,有权就审计事项中与区协会有关的问题向区协会进行调查,无关内容无权调查,且该调查职权不是行政审计监督职权。故被上诉人向区协会进行的延伸调查及审计报告所列举的区协会相关内容均与审计刘淼事项无关,属越权违法审计。3、被上诉人审计程序不合法,审计人员资质存疑。区协会延伸审计决定时间是2008年12月20日,而被上诉人已于2008年11月26日开始对区协会进行审计,并于2008年11月27日发出协查账户通知书。而且,被上诉人未按规定向区协会和上诉人出示延伸审计通知书副本和工作证。另,根据相关法律法规,审计人员应当持有审计专业技术资格证书,被上诉人一直未能提供。4、审计报告中全部六项协会内容与审计司法局刘淼事项无关且内容表述不当,不应予以披露。第一项,关于“余款178880元于审计发现后转回”的表述与事实不符。区协会会费与其所代管的市律协城阳联络组会费是两块所有权主体不同的资金,且因区协会为市律协联络组出借账户出借票据代收代管联络组会费资金的行为违反相关规定,被区民政局责令改正,上诉人才于2007年被迫将剩余157380元联络组会费转入上诉人个人账户暂时保管,形成联络组与上诉人个人之间的代为保管联络组会费关系;第二项,代收代付律考书费不属区协会业务,属市律协城阳联络组职责;第三项,所列开支事项的签字问题,属上诉人作为协会法人代表的正常职权;第四项,上诉人平时无暇记账,把库存现金视为账外存放错误;第五项,重复记账行为是因为当时搞混了所致,不是报销,且已承诺和履行整改手续;第六项,所披露的对外出借账户内容不齐全。5、被上诉人在形成审计报告后一直没有告知和送达区协会和上诉人本人,侵犯了上诉人的知情权和申辩权。综上,请求二审法院:1、判令撤销青岛市市南区人民法院(2010)南行初字第149号行政裁定书;2、依法确认被上诉人作出的青城审经责报(2009)8号审计报告对城阳区法律服务协会进行的延伸审计行为违法,系超越审计调查职权的违法行为;3、依法撤销青城审经责报(2009)8号审计报告第三部分“审计发现的主要问题及处理决定”中第三项“延伸审计下属单位基层法律服务协会发现的问题”的全部内容。

被上诉人辩称,1、上诉人主体不适格,被上诉人作出的审计报告不涉及上诉人的实际权利义务。首先,被上诉人审计针对的是城阳区司法局,延伸审计的也是城阳区法律服务协会,被上诉人的延伸审计行为及审计报告中第三部分第三项所针对的对象均是协会,指向的不是上诉人本人,上诉人虽为协会会长,个人无权代表协会起诉。根据《审计法》第四十八条规定,可以依法申请行政复议和诉讼的是“被审计单位”,而不是被审计单位的负责人,因此上诉人无权代替协会以个人身份提起本案的诉讼,也无权以个人名义针对审计行为和审计报告进行行政诉讼。其次,被上诉人在审计报告中对发现的协会存在的问题进行客观真实的记载和说明,本身不对上诉人的实际权利义务产生影响,审计报告对上诉人的实际权利义务也不可能产生实际影响,否则就无需经过侦查、起诉和审判程序,司法机关经过严格的司法程序最终进行认定,说明审计报告内容对上诉人的实际权利义务构不成影响,影响上诉人权利义务的是判决书,而审计报告并不是刑事案件的证据,也不是判决书的依据,审计报告没有影响、限制、剥夺或侵害上诉人的任何权利。上诉人依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定提起本案行政诉讼,应对其与审计报告的利害关系进行举证,按照上述司法解释的规定,应该举证证明是实际影响其权利义务的利害关系,如前所述并不存在实际影响其权利义务的行为。2、因审计账目和款项往来有进出的走向和路径,必然涉及对关联方或关联账目的审计,延伸审计实际是审计机关调查取证的需要和手段,也是结合账务特点进行审计的客观需要,《审计法》有相关规定,上诉人所称被上诉人无延伸审计权是对延伸审计的错误理解。协会作为城阳区司法局的下属部门,在被上诉人发现其与司法局存在往来账目时有义务接收被上诉人的审计调查,因此被上诉人延伸审计行为并未超越职权。3、被上诉人的审计过程程序合法,审计前向司法局送达了审计通知书履行了告知义务,审计时审计人员出示了执法证件,审计后两次征求了司法局的意见,在司法局答复无意见后依法作出审计报告并送达。延伸审计并不是一个单独独立的审计,实际是调查取证的需要,协会属于司法局的下属单位无需单独告知,事实上司法局领导已将审计初稿、修改稿、审计报告及结果告知了协会及上诉人,审计过程中均有被审计单位领导进行介绍和陪同,足以为证。关于资质问题,一审时被上诉人已提交相关证据并进行了解释说明。综上,一审裁定认定事实清楚,适用法律正确,请求驳回上诉人的上诉请求。

关于原审法院的审判程序,上诉人未提出异议。经审查,本院确认原审法院审判程序合法。

上诉人及被上诉人一审时提交的证据已经一审法院庭审质证、认证,并已随案移送本院。经审查,本院对证据的认定与原审相同,同时确认原审法院认定的事实成立。

裁判分析过程

本院认为,《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中,上诉人所诉的是延伸审计行为和审计报告。《中华人民共和国审计法实施条例》第四十条规定:“审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后,由审计机关按照下列规定办理:……(二)对违反国家规定的财政收支、财务收支行为,依法应当给予处理、处罚的,在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定。”《中华人民共和国审计法》第四十八条规定:“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”据此,审计决定是对被审计单位的权利义务产生实际影响的具体行政行为,属行政诉讼受案范围。而本案中的延伸审计行为和审计报告并未对上诉人的权利义务产生实际影响,并不属于行政诉讼受案范围。综上,原裁定认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,依法应予以维持。上诉人的上诉缺乏依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,裁定如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

文尾

审 判 长  蒋 金 龙             

代理审判员  林 桦               

代理审判员  高        沛       沛

二〇一四年一月二十七日

书 记 员  王 崧               

书 记 员  李珊珊(2013)青行终字第424号

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条第(一)项

《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》

第一条第二款

《中华人民共和国审计法实施条例》

第四十条

《中华人民共和国审计法》

第四十八条