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北京市迎新餐饮有限公司与北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局其他二审行政判决书

结案日期:2014年6月20日 案由:监察行政强制 当事人:北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局 北京市迎新餐饮有限公司 案号:(2014)三中行终字第370号 经办法院:北京市第三中级人民法院

当事人信息

上诉人(一审原告)北京市迎新餐饮有限公司,住所地北京市朝阳区小营天坛家具公司北厂家属宿舍。

法定代表人刘春福,经理。

委托代理人崔凤荣,北京圣运律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局,住所地北京市朝阳区西大望路36号。

法定代表人邢平芳,局长。

委托代理人邢海燕,女,北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局干部。

委托代理人高平,男,北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局干部。

诉讼记录

上诉人北京市迎新餐饮有限公司(以下简称迎新餐饮公司)因诉北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局(以下简称朝阳城管执法监察局)限期拆除决定一案,不服北京市朝阳区人民法院(2013)朝行初字第534号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,公开开庭审理了本案,上诉人北京市迎新餐饮有限公司的法定代表人刘春福、委托代理人崔凤荣,被上诉人朝阳城管执法监察局的委托代理人邢海燕、高平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2013年7月15日,朝阳城管执法监察局作出京朝城管拆决字(2013)160030号限期拆除决定(以下简称被诉限期拆除决定),认定迎新餐饮公司在北京市北四环东路××号建设的房屋(以下简称涉案房屋)未依法取得建设工程规划许可证,属于违法建设行为,影响了城乡规划,依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十四条、《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定,责令其于2013年7月30日24时0分前自行拆除上述违法建设,并清理现场接受复查。

迎新餐饮公司不服被诉限期拆除决定,向一审法院提起行政诉讼,请求法院确认该决定违法。

一审法院经审理认为,根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第(十二)项的规定,城管执法机关行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。本案涉案房屋位于朝阳区,依据上述规定,朝阳城管执法监察局具有对涉案房屋进行检查并作出相应处罚的法定职权。

关于迎新餐饮公司提出的根据《城乡规划法》第六十四条的规定,本案所涉职权应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使,朝阳城管执法监察局不具有该职权的主张,一审法院认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定,直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。北京市人民政府根据该规定公布实施《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》,决定由朝阳城管执法监察局行使城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权,该局职权依据充分,迎新餐饮公司的上述主张一审法院不予支持。

根据《北京市禁止违法建设若干规定》第三条的规定,城镇违法建设是指未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程,以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。涉案房屋经规划部门、国土部门确认,未进行过规划审批,所占土地为国有土地且未进行土地登记,依法应确认属于违法建设的房屋。迎新餐饮公司虽然主张涉案房屋应依据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条、国办发明电(2003)第42号的规定完善行政管理手续而不是强制拆除,但在规划部门、国土部门均已作出认定的情况下,一审法院对迎新餐饮公司的上述主张不予支持。

本案中,朝阳城管执法监察局在对涉案房屋进行检查的过程中,发现该房屋悬挂"迎新餐厅渝州家厨家常菜"的招牌,经调查询问发现该房屋下登记注册的公司为迎新餐饮公司,且该公司一直在该处经营。在涉案房屋系违法建设的情况下,朝阳城管执法监察局依据其调查询问的情况认定迎新餐饮公司系涉案房屋的实际占有人,并以其作为涉案违法建设行为的主体作出被诉限期拆除决定并无不当。迎新餐饮公司虽然主张该房屋的所有权人为其法定代表人的母亲,但并未向法院提交有效证据予以证明,故一审法院对该主张不予支持。

朝阳城管执法监察局在查处迎新餐饮公司违法建设的过程中履行了告知程序,在该公司未在规定期限内提出陈述和申辩的情况下,朝阳城管执法监察局依据其调查的情况作出被诉限期拆除决定并向该公司进行送达,朝阳城管执法监察局履行了法定程序。关于迎新餐饮公司提出的在限期拆除通知书的合法性尚未被确认的情况下即作出被诉限期拆除决定,朝阳城管执法监察局程序违法的主张,一审法院认为,根据《城乡规划法》第六十四条、《北京市城乡规划条例》第六十六条的规定,是否作出限期拆除通知书并非限期拆除决定作出的法定前置程序,迎新餐饮公司的上述主张不能成立,一审法院亦不予支持。

综上,迎新餐饮公司的诉讼理由不能成立,一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决驳回迎新餐饮公司的诉讼请求。

迎新餐饮公司不服一审判决,上诉理由为:一、一审法院认定事实不清,被诉限期拆除决定没有事实和法律根据。涉案房屋建成于解放前,当时法律并未对规划许可手续作出强制性规定,且涉案房屋经过当地基层行政组织认可,上诉人并不存在违法建设行为,根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条之规定,上诉人可以补充完善相关行政手续;根据法不溯及既往的法律原则,被上诉人适用的《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》和《北京市禁止违法建设若干规定》不能约束解决前的建房行为;被上诉人作出被诉限期拆除决定没有法律授权,该决定无效;被上诉人作出对上诉人影响重大的被诉限期拆除决定未履行听证程序。二、一审法院适用法律错误。一审法院适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项"其他应当判决驳回诉讼请求的情形"之规定驳回上诉人的诉讼请求,含糊不清。请求二审法院撤销一审判决,改判确认被诉限期拆除决定违法。

朝阳城管执法监察局同意一审判决,请求二审法院予以维持。

朝阳城管执法监察局在法定期限内向一审法院提交了如下证据:

(一)认定事实方面的证据:1.2012年10月16日该局进行现场检查制作的现场检查笔录;2.2012年10月16日该局进行现场勘验制作的现场勘验笔录;证据1-2证明该局对现场进行调查、勘验的情况;3.2012年10月16日该局进行现场拍照并制作的证据材料登记表两份,内容为现场照片两张;4.2012年10月22日该局调取证据并制作的证据材料登记表四份,内容为迎新餐饮公司法定代表人刘春福及见证人的身份证复印件、企业法人营业执照(副本)复印件;证据3-4证明该局工作人员对违法建设拍摄照片,刘春福拒绝在取证照片上签字,由见证人签字;5.2012年10月25日、2013年5月20日该局对刘春福进行询问制作的询问笔录两份,证明该局到涉案现场发现的招牌为迎新餐厅,营业执照系迎新餐饮公司,法定代表人为刘春福,迎新餐饮公司未向该局提交证明涉案房屋建设者的有效证据,该局依法认定迎新餐饮公司为涉案房屋的实际占有人;6.《关于北四环东路××号迎新餐厅房屋206.72平方米规划审批情况的函》,证明经北京市规划委员会朝阳分局认定,涉案房屋未进行过规划审批,朝阳城管执法监察局进行查处依据明确;7.北京市国土资源局朝阳分局《关于核实北京市朝阳区北四环东路××号迎新餐厅土地权属的回函》,证明涉案房屋占用国有土地,朝阳城管执法监察局进行查处依据明确。

(二)履行程序方面的证据:谈话通知书(存根)、告知书、限期拆除通知书、现场检查笔录(复查)、证据材料登记表(复查)、被诉限期拆除决定书、送达回证三份,上述证据证明该局履行程序合法。

朝阳城管执法监察局向一审法院提交了《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》作为其法律依据。

迎新餐饮公司向一审法院提供了如下证据:1.行政复议决定书,证明该公司申请行政复议的情况;2.企业法人营业执照(副本)复印件,证明该公司是涉案地的合法使用权人,有权提起本案诉讼;3.1989年8月18日北京市朝阳区大屯乡人民政府和北京市朝阳区大屯乡人民政府第三产业办公室向邱××出具的房产证明(以下简称房产证明);4.1991年3月2日北京市朝阳区亚运村街道办事处天坛家俱公司北厂家委会出具的产权证明(以下简称产权证明);证据3-4证明涉案房屋的所有权人为刘春福的母亲。

迎新餐饮公司向一审法院提交了如下依据:《北京市禁止违法建设若干规定》、国办发明电(2003)第42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》。

通过查阅一审卷宗材料,上述证据已经开庭质证,一审法院作出认证如下: 1.朝阳城管执法监察局提交的证据均是其在作出被诉限期拆除决定之前制作、收集,符合证据的形式要件,与本案具有关联性,能够证明该局作出被诉限期拆除决定认定事实及履行程序的情况,法院均予以采纳。2.迎新餐饮公司提交的证据1能够证明其申请行政复议的情况,法院予以采纳;证据2与朝阳城管执法监察局提交的同名证据一致,法院予以采纳,但该证据不具有证明该公司是涉案地的合法使用权人的证明效力,故对其证明目的法院不予采纳;证据3中并未明确房屋坐落,仅从该份证据本身无法判断与涉案房屋具有关联性,证据4的出具单位不具有认定房屋性质的法定职权,同时,在规划部门和国土部门已对涉案房屋的规划和土地登记情况作出认定的情况下,证据3和4亦无法证明涉案房屋的合法性,故对该两份证据法院不予采纳。

经审查,本院同意一审法院的认证意见,一审法院确认的有效证据能够作为认定本案事实的依据。

根据合法有效的证据以及各方当事人相关陈述,本院认为一审法院查明的如下事实成立: 2012年10月16日,朝阳城管执法监察局执法人员对涉案房屋进行现场检查勘验,制作现场检查笔录和现场勘验笔录,拍摄现场照片。涉案房屋为迎新餐饮公司经营用房,该公司法定代表人为刘春福。刘春福于2012年10月22日向朝阳城管执法监察局提供了迎新餐饮公司的企业法人营业执照(副本)复印件,并于2012年10月25日、2013年5月20日接受朝阳城管执法监察局执法人员的询问。2012年12月10日,北京市规划委员会朝阳分局向朝阳城管执法监察局出具《关于北四环东路××号迎新餐厅房屋206.72平方米规划审批情况的函》,确定其未对该房屋进行过规划审批。2013年5月2日,北京市国土资源局朝阳分局向朝阳城管执法监察局出具《关于核实北京市朝阳区北四环东路××号迎新餐厅土地权属的回函》,确定该餐厅所占用地为国有土地,未进行土地登记。2013年6月24日朝阳城管执法监察局作出《告知书》和《限期拆除通知书》,并于当日向迎新餐饮公司进行了送达,告知该公司享有陈述和申辩的权利,责令其于2013年6月30日24时0分前自行拆除涉案房屋并清理现场接受复查,逾期不自行拆除,朝阳城管执法监察局将作出限期拆除决定。2013年7月1日,朝阳城管执法监察局对涉案现场进行复查,制作现场检查笔录(复查)并对现场进行拍照,涉案房屋并未被自行拆除。2013年7月15日,朝阳城管执法监察局对迎新餐饮公司作出被诉限期拆除决定并于当日送达。2013年7月22日,迎新餐饮公司向北京市朝阳区人民政府申请行政复议,北京市朝阳区人民政府于2013年9月18日作出维持被诉限期拆除决定的行政复议决定。

裁判分析过程

本院认为,《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发(2002)17号)中明确国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在城市管理领域集中行政处罚权的范围包括城市规划方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。北京市人民政府制定的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第(十二)项规定,城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定,行使法律、法规、规章规定的城市规划管理方面对违法建设的有权处罚权。据此,朝阳城管执法监察局负有对涉案违法建设查处的职权。迎新餐饮公司对朝阳城管执法监察局法定职权所持异议不成立,本院不予支持。

本案中,朝阳城管执法监察局对涉案房屋进行现场检查、勘验,向迎新餐饮公司法定代表人刘春福调查询问,并经北京市国土资源局朝阳分局、北京市规划委员会朝阳分局确认,在查明涉案房屋为迎新餐饮公司住所地和实际经营地,且涉案房屋所占用地为国有土地,未进行土地登记,亦未经规划行政主管部门进行规划审批的情况下,告知迎新餐饮公司陈述、申辩权利,依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》相关规定作出被诉限期拆除决定并无不妥。一审法院判决驳回迎新餐饮公司的诉讼请求正确,本院应予维持。

关于迎新餐饮公司认为朝阳城管执法监察局认定执法相对人错误的主张,本院认为,该公司法定代表人刘春福在接受朝阳城管执法监察局调查时关于涉案房屋权利人的陈述不一致,其提交的产权证明、房产证明的出具单位并非房屋行政主管部门,不足以证明涉案房屋权利人,朝阳城管执法监察局确认涉案房屋实际经营管理人迎新餐饮公司为执法相对人并无不当。

关于迎新餐饮公司认为朝阳城管执法监察局未履行听证义务以及《建设行政处罚程序暂行规定》相关执法程序的主张,本院认为,城乡规划相关法律规范中并无作出限期拆除决定前需要听证的强制性规定,而《建设行政处罚暂行规定》规范的是建设行政主管部门的行政执法行为,并不适用于本案。

关于迎新餐饮公司认为涉案房屋可依据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十八条之规定完善相关手续的主张,本院同意一审法院的意见。

综上,迎新餐饮公司上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费50元,由上诉人北京市迎新餐饮有限公司负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  贾志刚

代理审判员  胡兰芳

代理审判员  董巍

二〇一四年六月二十日

书 记 员  伍爱军

书 记 员  张怡

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条第(一)项

《中华人民共和国行政处罚法》

第十六条

《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》

第五条第(十二)项