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北京仁鑫源泉环保设备有限公司与北京市平谷区城市管理综合行政执法监察局限期拆除决定纠纷一审行政判决书

结案日期:2013年9月24日 案由:监察行政强制 环保行政强制 当事人:北京仁鑫源泉环保设备有限公司 北京市平谷区城市管理综合行政执法监察局 案号:(2013)平行初字第89号 经办法院:北京市平谷区人民法院

当事人信息

原告北京仁鑫源泉环保设备有限公司,住所地北京市平谷区上纸寨北街2号。

法定代表人朱凤波,女,总经理。

委托代理人崔春辉,北京市方桥律师事务所律师。

被告北京市平谷区城市管理综合行政执法监察局,住所地北京市平谷区林荫南街4号。

法定代表人张富泉,男,局长。

委托代理人崔靖涛,男,北京市平谷区城市管理综合行政执法监察局法制科科长。

委托代理人付学军,北京市时雨律师事务所律师。

诉讼记录

原告北京仁鑫源泉环保设备有限公司(以下简称北京仁鑫源泉有限公司)不服被告北京市平谷区城市管理综合行政执法监察局(以下简称平谷城管执法局)限期拆除决定,于2013年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后,向被告平谷城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2013年9月24日公开开庭审理了本案。原告北京仁鑫源泉有限公司委托代理人崔春辉,被告平谷城管执法局法定代表人张富泉、委托代理人崔靖涛、付学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告平谷城管执法局于2013年5月22日针对原告作出京平城管限拆字(2013)第070005号限期拆除决定(以下简称被诉限期拆除决定)。该决定主要内容为:2013年4月18日,本行政机关接到规划部门移交案件,你单位在北京市平谷区兴谷街道上纸寨村东原砖厂院内有违法建设,遂予以立案调查。经查,你单位在北京市平谷区兴谷街道上纸寨村东原砖厂院内建设的建筑物为钢架保温板结构,建筑面积为1020平方米,未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件,违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定,所建建筑物为违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录以及规划部门案件移送函等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款之规定,本行政机关责令你单位于2013年6月6日8时前将上述建设自行拆除,并接受复查。逾期不拆除上述建设,本行政机关将报经北京市平谷区人民政府责成有关部门,依法实施强制拆除。

被告在法定期限内向本院提供了下列证据和依据以证明被诉限期拆除决定合法:限期拆除决定行政卷宗材料一套,包括:

第一组证据:1、案件移送函,2、照片。该组证据证明:2013年4月17日,规划执法部门将违法建设案件移送被告查处,被告于2013年4月18日接受移送;位于北京市平谷区兴谷街道上纸寨村东原砖厂院内的一层钢架(轻体)结构用房,建筑面积为1020平方米,未经城市规划行政主管部门批准,未取得相应规划许可,违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定;依据《北京市城乡规划条例》第九条之规定,被告对涉案违法建设具有行政管理职权。

第二组证据:3、立案审批表。该组证据证明:被告在接收案件后,于2013年4月23日立案调查;经被告执法人员工作发现,涉案建筑物系原告厂房,故将原告作为管理相对人;被告执法程序符合《北京市禁止违法建设若干规定》第十条之规定。

第三组证据:4、现场检查笔录,5、现场勘验笔录,6、证据材料登记表(现场绘制平面图、证物照片)。该组证据证明:经被告执法人员现场检查以及原告工作人员确认,涉案建筑物为原告所建,原告未能出示规划部门核发的建设工程规划许可证,原告涉嫌违法建设,建筑物面积为1020平方米。原告委托代理人杜锁成参与现场调查,并确认上述事实;被告执法人员按照工作程序,对涉案建筑物进行了现场勘验、绘图、拍照;被告执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)、《北京市禁止违法建设若干规定》以及《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》之规定。

第四组证据:7、谈话通知书(存根),8、责令改正通知书(存根),9、送达回证。该组证据证明:被告执法人员按照工作程序,在2013年4月24日向原告送达了谈话通知书、责令改正通知书,要求原告就涉案建筑物建设事宜在2013年4月25日9时到被告指定工作地点接受谈话及应携带相关材料,责令原告在2013年4月27日17时前改正违法行为,并接受复查;被告执法程序符合《行政处罚法》、《北京市禁止违法建设若干规定》以及《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》相关规定。

第五组证据:10、证据材料登记表(企业营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、杜锁成和李录身份证明、委托书)。该组证据证明:原告提供了其营业执照、组织机构代码证、身份证明、委托书等材料;原告认可涉案建筑物为原告所建;原告委托杜锁成全权处理原告在北京市平谷区兴谷街道上纸寨村东原砖厂院内建设房屋一事,杜锁成在行政程序中的陈述代表原告,具有证据效力。

第六组证据:11、证据材料登记表及土地承包协议。该组证据证明:涉案土地的来源,系李录从北京市平谷区兴谷街道办事处上纸寨村民委员会承包,承包期限为2009年1月1日至2029年12月31日。

第七组证据:12、询问笔录。该组证据证明:2013年4月26日,被告执法人员对原告委托代理人杜锁成进行工作询问,杜锁成陈述证明下列基本事实:涉案建筑物所有权人现为原告,原告亦是实际管理人,原告对涉案建筑物主张权利,涉案建筑物作为原告厂房,自2009年建设,2010年10月竣工,该厂房建筑面积为1020平方米,未取得建设工程规划许可证;原告委托代理人杜锁成对被告执法人员现场检查笔录、现场勘验笔录真实性无异议;原告所有的涉案厂房未取得规划部门核发的建设工程规划许可证,违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定;涉案厂房属于违法建设,被告将原告列为管理相对人符合规范性文件的规定;被告执法人员在工作中,已经依法向管理相对人告知了陈述、申辩权以及进行行政处罚的事实、理由和依据,符合《行政处罚法》第四十一条以及《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第十条之规定,被告行政程序合法。

第八组证据:13、现场检查笔录(复查),14、证据材料登记表(照片)。该组证据证明:2013年4月27日17时15分,被告执法人员到涉案地点进行现场复查时,发现原告未在限定的改正期限内履行整改义务;被告执法程序符合《行政处罚法》、《北京市禁止违法建设若干规定》以及《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》之规定。

第九组证据:15、案件呈批表,16、被诉限期拆除决定书及送达回证,17、证据材料登记表(现场拍照)。该组证据证明:原告所有和管理使用的涉案建筑物未依法取得规划许可,违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定,属于违法建设;根据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款之规定,原告应承担限期拆除的法律责任;被告认定事实清楚,证据确凿充分,适用法律正确,程序合法,被诉限期拆除决定合法有效;被告作出被诉限期拆除决定,责令原告于2013年6月6日8时前将违法建设自行拆除,并接受复查;被告已依法向原告送达了被诉限期拆除决定书,告知了原告提起行政复议和行政诉讼的权利,被告行政程序合法。

第十组证据:18、现场复查笔录,19、证据材料登记表。该组证据证明:2013年6月8日15时10分至15时30分,被告执法人员到涉案地点进行现场复查被诉限期拆除决定落实情况,发现原告并未在限期内履行拆除义务,被告执法人员进行现场拍照;被告工作程序符合《行政处罚法》、《北京市禁止违法建设若干规定》以及《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》之规定。

被告提供的以上十组证据综合证明:原告作为涉案建筑物的权利人,未依法取得规划许可,违反了《北京市城乡规划条例》之规定,涉案建筑物为违法建设,原告应当承担限期拆除的法律责任;被告具有对原告违法建设行为实施行政管理的职权,被告认定事实清楚,证据确凿充分,适用法律正确,行政程序合法,被诉限期拆除决定合法有效。

《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)、《行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》、《北京市人民政府办公厅关于在本市远郊区县组建城市管理综合执法组织的通知》(京政办函(2000)42号)、《北京市平谷区机构编制委员会关于调整我区城管执法机构设置的通知》(京平编委(2013)13号)系被告作出被诉限期拆除决定的法律依据。

原告北京仁鑫源泉有限公司诉称:2013年5月22日,被告作出被诉限期拆除决定,要求原告于2013年6月6日前将位于北京市平谷区兴谷街道上纸寨北街2号的建筑物自行拆除。2013年6月6日,原告向北京市城市管理综合行政执法局申请复议,要求撤销被诉限期拆除决定,2013年8月5日,复议机关作出京城管复字(2013)3号行政复议决定书,维持了被诉限期拆除决定。被告不具有执法主体资格,认定事实不清,适用法律错误,请求法院依法确认被诉限期拆除决定违法。

原告在本院指定的证据交换之日提供了下列证据并在庭审中出示:1、被诉限期拆除决定书,证明被告作出本案被诉具体行政行为;2、京城管复字(2013)3号北京市城市管理综合行政执法局行政复议决定书,证明原告在法定期限内提起诉讼;3、北京市规划委员会平谷分局所作的政府信息公开告知书以及上纸寨村村庄规划(局部图),证明涉案建筑物所占用土地为耕地;4、房屋租赁合同,证明涉案建筑物并非原告所建,并非原告主张权利;5、原告工商信息,6、北京兴旺达源商贸有限公司工商信息,以上证据证明原告与北京兴旺达源商贸有限公司系独立法人;7、案件移送函,8、询问笔录,以上证据证明涉案建筑物并非原告所建,并非原告主张权利。

被告平谷城管执法局辩称:第一,被告系经北京市人民政府批准依法设立的城市管理综合行政执法机关。根据《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》等规范性文件规定的职责权限,被告具有对涉案违法建设行为实施行政管理的法定职权。原告认为被告不具有执法主体资格,属于主观臆断;第二,原告作为涉案建筑物的权利人,未依法取得规划许可进行建设,违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定,涉案建筑物为违法建设。被告依据《北京市城乡规划条例》第六十六条之规定,作出被诉限期拆除决定,认定事实清楚、证据确凿充分,适用法律正确,并无不当。原告认为被告认定事实不清且适用法律错误的主张没有事实根据和法律依据;第三,被告接到规划行政主管部门就涉案违法建设行为进行查处的移送函后,按照《行政处罚法》、《行政强制法》、《北京市禁止违法建设若干规定》等规定的工作程序,对涉案违法建设进行查处,向当事人履行了告知义务,充分听取当事人意见,保障当事人陈述和申辩权利,从立案调查至作出被诉限期拆除决定及送达等程序合法。综上,请求法院驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证,本院对以下证据作如下确认:

原告对被告提供的证据1、2、7、10、11、12、13、14无异议,对其他证据持有以下异议:证据3、4、5、6、9不合法,被告擅自将行政相对人变更为原告,且在现场检查和现场勘验时认定原告为涉案建筑物建设主体,没有合法依据,杜锁成未得到原告授权之前的签字不具有合法性;证据8不合法,被告未经调查即认定原告存在违法建设行为,违反了以事实为依据的原则;证据15不合法,被告认定原告为涉案建筑物建设主体系认定事实不清,且涉案建筑物所占用土地为耕地,应当适用《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)相关规定,不应适用《城乡规划法》;证据16张贴送达并非法定送达方式;证据17、18、19与本案无关。本院认为,被告提供的证据17、18、19形成于被诉限期拆除决定作出之后,与被诉限期拆除决定的合法性无关,本院不予采纳,被告提供的其他证据来源真实、合法,能够相互印证,证明被告执法过程的客观情况以及涉案建筑物未取得规划许可的事实,本院予以采纳。原告所持异议不成立,证据3、8、15关于行政相对人确定问题详见判决理由部分,证据4、5、6、9杜锁成取得原告授权之后,在接受被告执法人员询问时,明确表示认可现场检查和现场勘验的真实性,且对被告认定事实和执法程序未提出异议;证据16被告执法人员在张贴送达后次日进行了直接送达,原告委托代理人进行了签收,原告所持异议本院不予支持。

被告对原告提供的证据1、2无异议,对其他证据持有以下异议:证据3证明目的不成立,规划地块中的耕地并不代表土地现状为耕地,原告主张以土地性质来划分被告的行政管理职权没有事实根据和法律依据,涉案建筑物在平谷新城规划区内,应当属于城镇违法建设,被告对涉案建筑物具有行政管理职权;证据4不真实,出租方与原告具有利害关系,且与对杜锁成的询问笔录等证据相互矛盾,不能作为认定案件事实的依据,询问笔录效力大于书证效力,应当按照杜锁成在行政程序中的陈述及相关证据认定涉案建筑物为原告所有和管理使用,原告证明目的不成立;证据5、6、7、8真实性无异议,但原告证明目的不成立。本院认为,原告提供的证据1、2,被告无异议,证明目的成立,本院予以采纳;证据3与本案无直接关联,对该证据的证明目的本院不予采纳;证据4原告未在被告执法程序中提供,且与原告在行政执法中陈述相互矛盾,对该证据的证明目的本院不予采纳;证据5、6真实,能够证明相关企业工商登记情况,但与本案无直接关联,对该证据的证明目的本院不予采纳;证据7、8与被告提供的证据1、12相同,原告证明目的不成立,本院不予采纳,理由详见对被告提供的相应证据的认证意见。

经审理查明,2009年1月1日,北京市平谷区兴谷街道××村村民李录与北京市平谷区兴谷街道办事处上纸寨村民委员会签订承包零散土地协议,承包该村旧砖厂南坑零散土地约31.95亩土地等,承包期为2009年1月1日至2029年12月31日。2009年3月,李录、杜锁成在上述承包土地上建设涉案建筑物,钢架保温板结构,坐南朝北,东西长60米,南北宽17米,建筑面积为1020平方米,2010年10月完工。2010年涉案建筑物建成后,原告开始使用涉案建筑物作为厂房。2011年3月2日,北京兴旺达源商贸有限公司成立,法定代表人为李录。2013年4月17日,北京市平谷区规划监察执法队在执法过程中发现北京市平谷区兴谷街道上纸寨村原砖厂内有涉嫌违法建设行为,根据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条之规定,将案件移送被告处理。被告收到该移送函后,于2013年4月24日进行了现场检查、现场勘验,作出责令改正通知书及谈话通知书并送达原告。2013年4月26日,原告委托代理人杜锁成携带原告出具的全权委托书、原告企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明、朱凤波居民身份证、杜锁成机动车驾驶证、李录居民身份证、承包零散土地协议等材料到被告处接受询问,杜锁成在询问笔录中表述建房时间为2009年,关于建设者杜锁成前后表述不一致,首次表述是杜锁成和李录,再次表述是北京兴旺达源商贸有限公司,但杜锁成最后表示其代表原告就建设厂房一事接受处理,现在涉案建筑物所有权人为原告,且认可涉案建筑物未取得建设工程规划许可。2013年4月27日,被告到现场进行复查并拍照取证,原告未在规定期限内拆除涉案建筑物。被告经过负责人审核同意,于2013年5月22日作出被诉限期拆除决定并向原告送达。原告不服,向北京市城市管理综合行政执法局申请行政复议,复议机关维持了被诉限期拆除决定,原告仍不服,诉至本院。

另查明,2013年7月5日,被告执法人员现场复查时发现涉案建筑物已被拆除完毕。

另查明,被告原名称为北京市平谷区城市管理监察大队,2013年7月30日经北京市平谷区机构编制委员会批准,更名为北京市平谷区城市管理综合行政执法监察局。

裁判分析过程

本院认为,被告是依法经批准成立的城市管理综合行政执法机关,被告收到移送案件后,依法立案审批,进行现场检查、现场勘验,并与原告全权委托代理人进行调查询问,在查明涉案建筑物未取得规划批准文件以及原告承担涉案建筑物权利义务和相应法律责任的基础上,依照法定程序作出被诉限期拆除决定,符合法律规定。

原告对被告法定职权和适用法律持有以下异议:涉案建筑物所占用土地为耕地,应当由国土资源行政主管部门依据《土地管理法》以及《土地违法案件查处办法》相关规定进行查处,被告无权依据《城乡规划法》对耕地上建筑物进行查处。本院认为:依据《行政处罚法》第十五条和第十六条、《行政强制法》第十七条、《北京市城乡规划条例》第六十五条、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚办法》第五条以及《北京市禁止违法建设若干规定》第四条和第九条之规定,被告作为城市管理综合执法机关,根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定行使城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权。根据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条之规定,本市行政区域全部为规划区,本市依法实行规划许可制度,各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划,依法取得规划许可。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设;农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划证的许可内容进行建设。在被告行政执法程序以及行政诉讼中,原告对涉案建筑物未取得规划许可的事实无异议,被告依照上述法律规定,对未经规划许可的违法建筑物进行查处并无不当。土地管理和规划许可系相关联系但有区别的行政管理领域,被告对违反城乡规划的建筑物进行查处并不能代替土地管理部门依照土地管理相关法律规定对涉案土地使用情况进行调查处理,原告对被告法定职权和适用法律的异议不成立,本院不予支持。

原告主张被告认定事实不清,主要理由在于:第一,原告并非涉案建筑物的所有权人,涉案建筑物并非原告所建,而是北京兴旺达源商贸有限公司所建,被告系房屋承租人,被告认定建设主体错误;第二,北京兴旺达源商贸有限公司与原告并未合并,均系独立的法人,被告认为李录与杜锁成已成为原告的股东与实际不符。本院认为:第一,在被告执法程序中,虽然原告全权委托代理人杜锁成曾承认涉案建筑物系杜锁成与李录所建,也曾承认涉案建筑物系北京兴旺达源商贸有限公司所建,但最终明确表示原告系涉案建筑物的实际所有权人,对涉案建筑物主张权利并接受处理。在行政执法程序中,杜锁成作为涉案房屋建设者以及原告全权委托代理人对处罚主体未提出异议,庭审中,原告推翻其在行政程序中的自认没有确凿充分的证据支持,不能作为撤销被诉限期拆除决定的理由。被诉限期拆除决定系为相对人设定义务的负担性行政行为,针对的应当是有资格履行上述义务的特定相对人。本案中,涉案建筑物建成后,原告系实际占有人及使用受益人,且在被告调查处理全过程中,原告对此亦无异议,故被告认定原告系履行拆除义务的相对人并无不当;第二,在被告执法程序中,原告全权委托代理人杜锁成认为北京兴旺达源商贸有限公司与原告已经实际合并,虽然被告未要求原告提供相应证据材料,但北京兴旺达源商贸有限公司成立于涉案房屋建成之后,原告未提供证据证明其系涉案建筑物的所有权和使用权人,北京兴旺达源商贸有限公司股东构成及企业状态并非本案审查内容,虽然北京市平谷区规划检查执法队在案件移送函中将北京兴旺达源商贸有限公司作为建设者,但该案件移送函仅能证明案件来源,并非规划部门的行政处理决定,被告在调查核实后对规划部门移送的违法建设案件的行政相对人进行认定并无不当。原告对被告认定事实的异议不成立,本院不予支持。

原告主张被告执法程序违法,主要理由在于:第一,被告主张在受理案件后曾通过电话方式向杜锁成核实后确定原告为行政相对人,但未提供证据;第二,被告提供的证据证明被告在未充分调查核实前已经先入为主认定原告为涉案建筑物建设主体,违反法定程序;第三,被告在执法过程中采用张贴方式送达不符合法律规定。本院认为:第一,被告在庭审中主张曾电话核实,但未保存亦未提供相关证据,属于程序瑕疵,应当在今后工作中注意改进,但该程序瑕疵并未影响原告实体权利义务;第二,被告提供的立案审批表等并非认定涉案建筑物是否违法的结论性行政决定,被告在行政执法中围绕涉案建筑物进行调查核实,在此基础上作出被诉限期拆除决定,执法程序并不违法,原告所持异议不成立;第三,被告虽在给原告送达被诉限期拆除决定书时采用了张贴在涉案建筑物外立面的方式,但次日已经直接向原告委托代理人杜锁成送达了被诉限期拆除决定书,未影响原告提起行政复议和行政诉讼的权利,原告对被告执法程序的异议不成立,本院不予支持。

本案中,被诉限期拆除决定中有原告建设涉案建筑物的不严谨表述,虽不影响原告实体权利义务,但影响行政机关的执法形象和权威,应引起被告重视,在今后工作中注重执法细节。

综上,依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回原告北京仁鑫源泉环保设备有限公司的诉讼请求。

案件受理费五十元,由原告北京仁鑫源泉环保设备有限公司负担(已交纳)。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于北京市第三中级人民法院。

文尾

审判长  石东弘

审判员  张海成

审判员  张丽颖

二〇一三年九月二十四日

书记员  张琳琳

法条

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第五十六条第(四)项

《城乡规划法》

第十五条第十六条

《中华人民共和国行政强制法》

第十七条

《北京市实施城市管理相对集中行政处罚办法》

第五条

《北京市城乡规划条例》

第六十五条第二条第二十三条