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方城县发展和改革委员会、南阳市德源房地产开发有限公司为行政许可一案二审行政判决书

结案日期:2012年11月14日 案由:物价行政许可 当事人:南阳三杰房地产开发有限公司 方城县发展和改革委员会 南阳市德源房地产开发有限公司 案号:(2012)南行终字第85号 经办法院:河南省南阳市中级人民法院

当事人信息

上诉人(一审被告)方城县发展和改革委员会。

法定代表人胡庆玫,任主任。

委托代理人贾留套,河南郝奕律师事务所律师。

上诉人(一审第三人)南阳市德源房地产开发有限公司。

法定代表人艾俊卿,任经理。

委托代理人韩玉洪,该公司工作人员。

被上诉人(一审原告)南阳三杰房地产开发有限公司。

法定代表人陈元发,任董事长。

委托代理人郭勇,该公司工作人员。

委托代理人裴雅娟,河南通天路律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人方城县发展和改革委员会、南阳市德源房地产开发有限公司(以下简称德源公司)为行政许可一案,不服社旗县人民法院(2012)社行初字第05号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人方城县发展和改革委员会委托代理人贾留套,上诉人德源公司委托代理人韩玉洪,被上诉人南阳三杰房地产开发有限公司(以下简称三杰公司)委托代理人郭勇、裴雅娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

社旗县人民法院一审查明:2005年3月29日,方城县发展计划委员会以方计字(2005)33号文件,对南阳市双德房地产开发有限公司(以下简称双德公司)顺城小区开发建设立项报告作出批复,同意进行旧城改造开发,占地面积65亩。2005年4月28日,方城县规划局对该项目为双德公司颁发了顺城小区建设用地规划许可证05009号,其载明的用地面积为65亩。2006年12月23日,双德公司与三杰公司签订了合同,由双方对顺城小区三期进行联合开发。2007年1月16日,三杰公司与方城县华隆镁盐有限责任公司(以下简称华隆镁盐公司)签订协议。同日,双方又与芦明德签订了“碧水鑫苑”项目的合同书,三方共同投资联合开发该项目。2007年1月19日,三杰公司与方城县经贸委签订招商引资协议,引进三杰公司资金建设顺城小区“碧水鑫苑”项目。2007年4月6日,方城县国土资源局向三杰公司致函称,待三杰公司完善土地手续后,同意将该土地使用手续直接办到三杰公司名下。2007年9月18日,华隆镁盐公司因在设立登记时提交的登记申请书及公司章程为虚假证明文件,取得公司登记后6个月未开业,被方城县工商行政管理局吊销了该公司的营业执照。2008年9月25日德源公司成立,于2009年6月18日取得企业法人营业执照。2008年6月28日德源公司与双德公司签订合作开发协议,该协议上德源公司的法定代表人艾俊卿批注:此合同仅限于办理德源公司营业执照和申报资质证用。2008年8月13日,三杰公司与华隆镁盐公司签订了关于方城县顺城三期工程合作开发事宜的补充协议。约定:三杰公司从项目中退出,华隆镁盐公司于2009年2月28目前退还三杰公司前期投资。可暂用三杰公司名义进行项目运作至2008年12月31日前。该协议签订之后,至今华隆镁盐公司仍未向三杰公司支付协议约定的款项。2008年10月30日,双德公司与德源公司签订了协议书后,华隆镁盐公司与德源公司于2008年11月3日签订了备忘录。2009年4月15日,原告三杰公司与河南省方城县饮食服务公司签订房屋拆迁补偿合同书,约定三杰公司向饮食服务公司支付拆迁补偿款180万元,三杰公司已支付1433444.00元,由于未支付剩余款项,被方城县饮食服务公司于2010年11月10日诉至方城县人民法院,该案件正在诉讼之中。2005年3月7日,双德公司向被告提出关于顺城小区开发建设的立项报告,2005年3月29日,被告作出方计字[2005]33号文,对上述报告作出批复同意该立项。2010年7月29日,德源公司和双德公司共同向被告提出关于顺城小区三期旧城改造开发建设的立项报告。被告依据第三人提交的方城县人防通知书、方城县规划局顺城小区碧水鑫苑的规划图和建设用地批准书,按照《行政许可法》、国发[2004]20号文、国家发改委第19号令的授权和规定的程序,于2010年7月29日作出方发改[2010]73号文关于顺城小区三期旧城改造开发建设项目立项报告核准的通知,将项目核准予德源公司。原告三杰公司在2011年7月29日,原告与双德公司、德源公司合作开发房地产合同纠纷一案开庭时得知被告该行政行为。遂于2011年10月28日向方城县人民法院提起行政诉讼,方城县人民法院行政庭于2012年4月9日向南阳市中级人民法院呈请指定管辖。南阳市中级人民法院2012年4月13日作出(2012)南行指字第13号函指定本院管辖。另查明,2005年3月29日,双德公司取得顺城小区项目后,已经自主对一、二期项目进行开发,现已经交付使用。

社旗县人民法院认为:三杰公司与华隆镁盐公司签订的补充协议,约定三杰公司终止对方城县顺城三期“碧水鑫苑”项目的投资,从该项目中退出。但该协议签订后,至今华隆镁盐公司仍未向三杰公司支付协议约定的款项,该合同尚未实际履行,三杰公司的权利尚未实现。而且自协议签订后,三杰公司仍然进行了拆迁补偿工作,被告及第三人辩称是因为有协议约定,可以暂用三杰公司的名义。但三杰公司与华隆镁盐公司的补充协议中是华隆镁盐公司可以暂用三杰公司名义进行项目运作至2008年12月31日前,与本案第三人德源公司无关。而且三杰公司与方城县饮食服务公司的拆迁合同是2009年4月15日签订的,而补充协议只约定可以暂用三杰公司名义进行项目运作至2008年12月31日。被告及第三人也未提供其他相关证据来证实是使用三杰公司名义,被告及第三人的辩解,本院不予支持。综上,项目的转让与三杰公司存在利害关系,而德源公司作为项目的受让方进入该项目后,被告为第三人的建设项目立项报告的核准与三杰公司有法律上的利害关系。因此,原告三杰公司具备行政诉讼的主体资格,被告及第三人德源公司辩称三杰公司无诉讼主体资格的理由不能成立,不予支持。2005年3月29日,被告对双德公司顺城小区开发建设立项报告的批复,是针对整个顺城小区项目,其面积是65亩。而本案中仅涉及的是顺城小区三期项目,其面积是32.31亩,其涵盖于65亩之中。双德公司于2005年取得该项目后,已经进行了顺城小区一、二期开发,现已交付使用。因此,被告及第三人辩称对双德公司的批复方计字[2005]33号文,因双德公司在2年内未开工建设而自动失效的理由不能成立,不予支持。依据《企业投资项目核准暂行办法》(以下简称《办法》)第八条之规定,项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时,需根据国家法律法规的规定附送以下文件:(一)城市规划行政主管部门出具的城市规划意见;(二)国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见;(三)环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见;(四)根据有关法律法规应提交的其他文件。而第三人在报送申请报告时,提供的是平面规划图和建设用地批准书,而不是规划部门的规划意见和土地部门的用地预审意见,且未提交环境保护行政主管部门的环境影响评价文件的审批意见。该《办法》规定需要第三人提交的这四个方面文件,属于法律法规明确规定的文件,不属于被告自由裁量权的范畴,被告只能严格审查第三人是否提交了这四个方面的文件,而不能仅要求第三人或允许第三人提交其中的部分文件。被告未严格审核,其行为违反法律法规规定。《办法》第十五条规定:“项目核准机关应在受理项目申请报告后20个工作日内,做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布,或向上级项目核准机关提出审核意见”。而被告提供的证据中没有向社会公布的文件或上级项目核准机关的审核意见,显属程序违法。而依据《办法》第十九条之规定,项目申报单位依据项目核准文件,依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。但第三人在报送立项报告前已经取得了规划许可证和建设用地批准书。显然被告认定事实错误,违反法律规定。综上所述,被告认定2005年3月29日方计字[2005]33号文已经失效,从而依据第三人的立项报告,对该项目作出核准,是对事实认定错误。第三人在向被告报送申请报告对,未按照法律法规规定的要求提供相关材料,而被告却依据第三人提交的材料对第三人的立项报告作出核准通知,是事实认定不清,证据不足,违反了法律法规的规定。且作出核准后未依法向社会公布,或向上级项目核准机关提出审核意见,违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、2、3目,并参照《企业投资项目核准暂行办法》第六条、第八条、第十五条、第十八条、第十九条之规定,判决:撤销被告方城县发展和改革委员会于2010年7月20日作出的方发改(2010)73号文件关于顺城小区三期旧城改造开发建设项目立项报告核准的通知。本案受理费50元,由被告负担。

方城县发展和改革委员会和德源公司不服该判决上诉称:本案是在社旗县人民法院行政庭办公室进行审理的,只有马凯独任审判,书记员记录,程序违法。如三杰公司作为曾经的开发方仍与案件有利害关系的话,毕隆镁盐公司和双德公司也应是案件第三人参加诉讼。三杰公司已于2008年8月13日签订合同彻底退出,其退出问题正在民事诉讼中,三杰公司无诉讼主体资格,应中止诉讼。一审法院错误的认定证据,确认主体资格,超越行政案件的审查范围和职权不对,没有注重考虑社会效果和社会公共利益。双德公司取得的项目批复有效期2年,期间未开工建设,也没提出延期申请,已自动失效。一审认定的一、二期工程建设与本案无关。上诉人是根据申请及材料依法核准,是否公布根据需要进行的,对于向上级项目核准机关提出审核意见是内部行为。本案严重超期审理。因此,一审法院认定事实错误,证据不足,适用法律错误,程序合法,依法应予撤销,驳回三杰公司的诉讼请求或发回重审。

被上诉人三杰公司未有提交书面答辩状,庭审中称:一审合议庭成员合法,程序合法。一审未漏列当事人,本案不影响其他公司权益。退回协议无效,并未履行,与本案无关,并有判决确认,答辩人与被诉行为有利害关系,具备原告的主体资格。不存在2年内未开工的事实,一审判决正确,应予维持。

本案二审查明的事实同一审法院相一致。

裁判分析过程

本院认为:2005年2月29日,方计字(2005)33号文件,对双德公司顺城小区开发建设立项报告作出批复,同意旧城改造开发,占地面积65亩。方发改(2010)73号文立项核准的通知载明的土地是在方计字(2005)33号文件载明的65亩范围内。三杰公司与双德公司签订联合开发合同,三杰公司作为该项目的投资商得到了方城县人民政府及有关部门的认可,2007年4月6日,方城县国土资源局致函三杰公司,待三杰公司完善土地手续后,同意将该宗土地使用权手续直接办到三杰公司名下。三杰公司事实上参与了该项目的开发,与被诉的具体行政行为具有法律上的利害关系,具备原告诉讼主体资格,有权提起行政诉讼。三杰公司与华隆镁盐公司签订的补充协议,没有其他权利人签字,是否有效,是否实际履行,本案不予审查,但三杰公司在签订该补充协议后仍然进行着项目有关的活动,不能以此认为三杰公司实际上已退出了该项目的开发。方计字(2005)33号文件没有载明开工建设期限、有效期限及分期开发问题等,二上诉人称该文已“自动失效”的理由不能成立,也与政府后续相关文书内容相悖,本院不予采信。方发改(2010)73号文件的行政相对人是德源公司,华隆镁盐公司、双德公司不是该文的行政相对人,一审法院没有把其追加为第三人参与诉讼并无不当。华隆镁盐公司、双德公司认为方发改(2010)73号文件侵害其合法权益,可通过正当途径予以救济。经对被诉方发改(2010)73号文件的合法性进行审查,该文在方计字(2005)33号等政府相关文书没有被收回或宣布无效而仍然存在的情况下,将土地立项给他人开发建设,同宗土地重复行政许可,与政府在先的政府文书及承诺相悖,违背了诚实信赖保护原则,侵害了利害关系人的合法权益,一审法院予以撤销并无不当,本院予以维持。一审庭审笔录载明了合议庭组成人员,庭审笔录经过、合议庭成员签名,二上诉人称是独任审判与事实不符。因此,二上诉人的上诉理由不能成立,本院不予支持。一审法院在案件审限期满前办理了相关文书手续,符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(一)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持一审判决。

二审诉讼费50元,由二上诉人各负担25元。

本判决为终审判决。

文尾

审判长  张志谦

审判员  宋汉亭

审判员  尹乐敬

二〇一二年十一月十四日

书记员  马明伟

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条第一款第(一)项