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王志立与上海市奉贤区规划和土地管理局、第三人顾丽华、王文等纠纷一审行政判决书

结案日期:2014年9月25日 案由:人民政府行政征收 公路行政征收 土地行政征收 当事人:王志立 上海市奉贤区规划和土地管理局 案号:(2014)奉行初字第48号 经办法院:上海市奉贤区人民法院

当事人信息

原告王志立,男,1938年4月27日生,汉族,住上海市奉贤区奉浦开发区树园村113号。

委托代理人范四林,上海市同一律师事务所律师。

被告上海市奉贤区规划和土地管理局,住所地上海市奉贤区南桥镇南亭公路1号。

法定代表人韦冬,局长。

委托代理人唐桂华,上海市九鼎律师事务所律师。

第三人顾丽华(系原告妻子),女,1943年12月25日生,汉族,住上海市奉贤区树园村113号。

第三人王文(系原告儿媳),女,1967年9月19日生,汉族,住上海市金山区龙胜东路515弄94号1102室。

第三人王瑛(系原告女儿),女,1972年2月21日生,汉族,住上海市奉贤区树园村113号。

三位第三人共同委托代理人王临,男,1966年4月13日生,汉族,住上海市金山区龙胜东路515弄94号1102室。

第三人王临(系原告儿子),男,汉族,1966年4月13日生,住上海市金山区龙胜东路515弄94号1102室。

诉讼记录

原告王志立诉被告上海市奉贤区规划和土地管理局(以下简称:“奉贤区规土局”)不服土地征收一案,于2014年7月7日向本院提起行政诉讼。经审查,本院于2014年7月9日立案受理。由于顾丽华、王文、王瑛、王临与本案的处理结果存在利害关系,本院依法追加其为本案第三人参加诉讼,并依法组成合议庭,于2014年8月6日、9月3日公开开庭审理了本案。原告王志立的委托代理人范四林、被告奉贤区规土局的委托代理人唐桂华以及第三人王临(同时作为第三人顾丽华、王文、王瑛的委托代理人)到庭参加诉讼。原告王志立及第三人顾丽华参加了2014年8月6日的庭审。本案现已审理终结。

案件基本情况

2014年4月10日,被告奉贤区规土局作出沪奉征地责令(2014)第004号责令交出土地决定书(以下简称:“被诉交地决定”)。查明:王志立(户)宅基地所属的集体土地经上海市人民政府2012年11月26日沪府土(2012)919号文批准征收。因项目需要,奉贤区人民政府于2013年11月14日以沪奉府批(2013)129号文批准了南桥新城高州路东侧、浦南运河北侧项目征地房屋补偿方案,由奉贤区征地事务管理所具体实施补偿工作。王志立(户)经申请批准宅基地面积176平方米,现状房屋建筑面积367.54平方米,其中认定为合法建筑面积232平方米,奉浦社区认定王志立(户)可建未建面积为0平方米。最终认定王志立(户)安置面积为232平方米。奉贤区人民政府规定的该区域土地使用权基价为900元/平方米,价格补贴为900元/平方米。经上海上资土地估价有限公司评估,上述房屋建安重置结合成新价为174,699元,房屋装饰装修款94,797元,附属设施28,730元。

征地房屋补偿方案规定的签约期为20天,具体签约期限为2013年11月25日至2013年12月14日。王志立(户)未能在上述签约期限内与区征地事务所达成征地房屋补偿安置协议。区征地事务所根据征地房屋补偿方案制定王志立(户)的具体补偿方案(沪奉房征具补(2014)003号),于2014年2月18日留置送达。具体补偿方案为:(一)根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称“暂行规定”)第十三条规定,王志立(户)应获得房屋货币补偿款715,826元。计算方式如下:房屋评估价+(土地使用权基价+价格补贴)×合法房屋建筑面积。(二)其他各项补助合计3,500元(即搬家补助费2,320元,家电移机费1,180元)。合计应补偿王志立(户)719,326元。根据征地房屋补偿方案的规定,对王志立(户)实行产权房调换安置方式进行补偿:1、奉贤区运河路200弄3号401室,房屋建筑面积136.66平方米,每平方米建筑面积单价3,260元,总价445,511.6元;2、奉贤区运河路200弄10号601室,房屋建筑面积121.37平方米,其中106.94平方米按每平方米建筑2,320元计算,11.6平方米按每平方米建筑面积单价5,012元计算,总价为325,517.96元。安置房屋与货币补偿款的差价51,703.56元,根据以上测算,安置房与货币补偿款差价应当由王志立(户)承担,数额为51,703.56元。

奉贤区规土局分别于2014年2月21日、2014年2月26日和2014年3月7日三次召集奉贤区征地事务管理所和王志立(户)进行协调,但是王志立(户)未出席参加,对《房屋具体补偿方案》未予答复。

奉贤区征地事务管理所分别于2014年3月20日和2014年3月25日两次对王志立(户)实施补偿,将安置房钥匙等封存于奉贤区环城东路2096号,并通知王志立(户)接受补偿,王志立(户)无正当理由拒绝接受,并拒绝搬离和交出土地。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称:《暂行规定》)第二十六条、《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》的规定,被告遂决定:责令王志立(户)自收到本《责令交出土地决定书》之日起十五日内,搬离奉浦社区树园村113号,交出土地,搬至奉贤区运河路200弄3号401室、10号601室。

被告奉贤区规土局于2014年7月28日提供了作出被诉交地决定所依据的规范性文件和证据材料。1、《上海市实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十六条、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第十一条,证明职权依据;2、沪奉发改(2012)045号《关于南桥新城东至百齐路、南至南港路、西临S4高速、北临百秀路区域等六幅地块储备及前期开发的批复》;3、沪奉规土许选(2012)第146号《关于核发土地储备(南桥新城高州路东侧、浦南运河北侧)土地储备工程﹤建设项目选址意见书﹥的通知》及沪奉规土许地(2012)第218号《关于核发土地储备(南桥新城高州路东侧、浦南运河北侧)土地储备工程﹤建设用地规划许可证﹥的通知》;4、沪(奉)拟征地告(2012)第260号拟征地告知书及相关公告照片;5、沪府土(2012)919号《关于批准奉贤区人民政府2012年第七十六批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》及附表;6、沪奉征地告(2012)第179号《征收土地方案公告》及张贴照片一张;7、沪奉规土(2013)105号《上海市奉贤区规划和土地管理局关于南桥新城02单元配套小学新建工程等征地项目制定征地房屋补偿标准的请示》和沪奉府批(2013)75号批复;8、沪奉价(2009)字第16号《关于核定树园新苑价值标准房基准价格的批复》及附表;9、征地房屋补偿方案公告照片两张;10、听证申请一份、2013年10月28日听证笔录一份以及更正公告和公示照片一张;11、书面意见记录一份;12、沪奉规土(2013)252号《上海市奉贤区规划和土地管理局关于南桥新城高洲路东侧、浦南运河北侧项目征地房屋补偿安置方案的请示》及沪奉府批(2013)129号批复;13、评估机构选定材料一组;14、上海市征收集体土地居住房屋估价分户报告单及送达回证;15、王志立(户)建房申请表复印件一份;16、征地房屋补偿方案实施告知书及公示照片;17、房屋征收谈话笔录三份;18、房屋具体补偿方案及送达回证;19、争议协调会通知书、送达回证及争议协调笔录各三份;20、关于王志立(户)实施补偿的情况报告及送达回证两份;21、沪奉征地责令(2014)第004号责令交出土地决定书及送达回证和送达见证人询问笔录两份;22、王志立(户)居住情况说明及户内人员基本情况;23、安置房产权清晰无权利负担的材料一组;24、奉浦派出所出具的奉浦开发区树园村113号户内人员身份信息;25、征收集体土地居住房屋补偿登记表及公示照片;26、奉贤区人民政办公室出具的证明一份;27、上海市土地估价师协会《关于征地房屋补偿评估机构资质问题的复函》;28、《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《上海市实施规划条例办法》、《关于贯彻实施上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定的若干意见》、《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》、《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》、《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》作为适用法律和执法程序依据。

原告王志立诉称,上海市奉贤区奉浦开发区树园村113号房屋是由于原来的宅基地房屋遇到拆迁而易地建造。原宅基地房在1985年申请建造时,是由第三人王临申请建造。而在1991年发放宅基地使用权证时,因政府机关的错误将户主写成王临的父亲(即本案原告)。后经王临等人反映,奉贤区房屋土地管理局于2004年2月给予更正,明确告知在换发新的宅基地使用权证时予以更正。由于原告及第三人顾丽华一直居住在第三人王临的房屋内,2001年1月经奉贤区江海镇规划建设管理部门批准其建造平房二间用于居住。因此,上海市奉贤区奉浦开发区树园村113号宅基地使用权证的户主应当是第三人王临。在征收过程中,被告违反法定程序确定合法建筑面积,在2013年6月测量出的房屋面积为369.48平方米,测量评估单位是上海上资房地产估价有限公司。但在2013年11月的测量评估时,房屋面积变为232平方米,测量评估单位变为上海上资土地估价有限公司。被告作出被诉交地决定在事实认定、适用法律和程序上存在严重错误,同时存在滥用职权的问题。故原告起诉要求撤销被告作出的被诉交地决定。

原告就其主张向法庭提供如下证据: 1、2001年1月原告建房报告一份(由原奉贤县江海镇人民政府规划建设管理办公室批示同意原告建平房二间); 2、2004年2月由原上海市奉贤区房屋土地管理局盖章的关于宅基地使用证变更说明一份; 3、沪奉征地责令(2014)第004号责令交出土地决定书一份; 4、2013年6月27日上海上资房地产估价有限公司出具的房屋平面示意图一份。

经庭审质证,被告对原告提供的证据1的真实性没有异议,对其合法性有异议,认为被征收的房屋于1995年审批建房时,原告及第三人顾丽华、王瑛是立基人口,属于有房户。被告对于原告提供的证据2的真实性没有异议,对其合法性有异议,认为原宅基地使用权证500-13-005指向的土地及房屋已经拆迁而失效。被告对于原告提供的证据4,认为该证据是为了协议动迁,由于协议不成,进入征收程序时,严格按照规定,只对有效面积进行补偿。对于原告提供的证据3,被告没有异议。

被告奉贤区规土局辩称,上海市奉贤区奉浦开发区树园村113号房屋是在1995年由镇政府批准本镇农村集体经济组织成员王志立、顾丽华、王瑛建造,档案中没有王临的建房申请及批文,被告依据批建文件确定原告为被征收房屋的户主于法有据。至于原告称的原宅基地房屋(奉宅500-13-005)在1995年建设A4高速公路时已经拆迁,该宅基地使用权证已经注销,因此,不能变更。依据《暂行规定》第二十四的规定,征地房屋补偿的评估时点,为征地房屋补偿方案公告之日。本案所涉征收地块的房屋补偿方案于2013年11月公布实施,故应当采用上海上资土地估价有限公司于2013年11月出具的评估报告。被诉交地决定的主体适格、程序合法,认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人顾丽华、王文、王瑛、王临述称,原宅基地房在1985年申请建造时,是由第三人王临申请建造。而在1991年发放宅基地使用权证时,因政府机关的错误将户主写成王临的父亲(即本案原告)。后经王临等人反映,奉贤区房屋土地管理局于2004年2月给予更正,明确告知在换发新的宅基地使用权证时予以更正。原宅基地使用权证(奉宅500-13-005)并未注销,依然有效。原宅基地房遇动拆迁后,于1995年易地建房,但是,宅基地申请批文上,并没有原告及第三人的签名确认,第三人仅为顺应程序建房。2001年前王临的父母(即原告王志立及第三人顾丽华)一直和王临居住奉贤区奉浦开发区树园村113号楼房内,2001年1月原奉贤县江海镇人民政府规划建设管理办公室的批示中确认该房屋属于王临,并另外批给原告及第三人顾丽华宅基地建房。因此,被征收房屋的权利人应当是第三人王临。

经庭审质证,原告及第三人顾丽华、王文、王瑛、王临对被告的职权依据以及执法程序没有异议。对于被告提供证据2-10、12、13、17、21、24的真实性,原告及第三人没有异议,但是,原告及第三人主张证据12征地房屋补偿方案中安置房出售均价2,980元,与证据8中物价部门核准的安置房出售均价2,890元不符。对于证据13,原告及第三人认为公示的评估机构为两家,分别为上海上资房地产估价有限公司和上海上资土地估价有限公司,被征收人选定的是上海上资房地产估价有限公司,而出具评估报告的是上海上资土地估价有限公司。对于被告提供的证据14,原告及第三人认为,收到评估报告,但是该评估报告由上海上资土地估价有限公司出具,并非被拆迁人选定,且该评估报告中的建筑面积数据比2013年6月由上海上资房地产估价有限公司出具的评估报告少了37%。原告及第三人对于证据21的合法性有异议,认为房屋的权利人为第三人王临。对于被告提供的证据15,原告及第三人认为该证据中没有原告及第三人的签名,对其真实性有异议,同时指出该处宅基地是原宅基地遇拆迁后的易地建房,原宅基地所有人经2004年2月原奉贤区房屋土地管理局确认为第三人王临,因此,现宅基地房屋的权利人应当为第三人王临。对于被告提供的证据16,原告及第三人认为由于被告于2013年10月28日进行了更正公告,因此,征地房屋补偿方案公告的日期应当为2013年10月28日,且没有再给原告及第三人陈述申辩的期限。对于被告提供的证据18,原告及第三人认为被征收房屋的权利人应当是第三人王临,所以原告只是代收。具体安置方案依据的是证据12,而证据12中的安置房出售均价2,980元是错误的。且对有效面积的认定有异议,因此,原告不予认可。对于被告提供的证据19,原告及第三人认为由于房屋的权利人为王临,因此原告没有参加协调会,不清楚协调会的具体情况。对于被告提供的证据20,原告及第三人认为不清楚。对于被告提供的证据22,原告及第三人认为出具情况说明的奉浦社区没有权利确认房屋的所有人,且居住情况与事实不符。对于被告提供的证据23,原告及第三人认为与本案没有关联性。对于被告提供的证据25,原告及第三人对其中的权利人为原告及建筑面积有异议。对于被告提供的证据26,原告及第三人认为是被告在第一次庭审后取得,对其真实性有异议。对于被告提供的证据27,原告及第三人的质证意见与证据13一致。原告及第三人对于被告提供的证据28的真实性没有异议,但是认为被告在执法过程中存在前述质证过程中原告及第三人阐述的问题,导致其作出的被诉交地决定不合法。

经审查,本院认为,被告提供的证据及法律依据客观真实,来源合法,证据之间能相互印证所要待证的事实,本院予以确认。原告出示的证据虽然客观真实,但不能证明原告及第三人的意见成立,故对其证据所要证明的内容,本院不予采信。

依据本院依法确认的有效证据、法律依据及当事人在庭审中对部分事实的一致陈述,本院确认以下法律事实:座落于奉贤区奉浦开发区树园村113号房屋,系由于奉贤区四号线动迁易地建房。于1995年11月15日由原奉贤县土地管理所江海镇分所上报,经奉江府(1995)第1号文批准建造,家庭人员为原告王志立、第三人顾丽华、王瑛。2001年经原告王志立申请,原奉贤县江海镇人民政府规划建设管理办公室同意建造临时房屋平房二间,建筑面积为38.54平方米。上述树园村113号房屋现状建筑面积为367.54平方米,其中合法建筑面积232平方米。该户宅基地所属的集体土地已由上海市人民政府2012年11月26日沪府土(2012)919号文批准征收。因项目需要,奉贤区人民政府于2013年11月14日以沪奉府批(2013)129号文批准了南桥新城高州路东侧、浦南运河北侧项目征地房屋补偿方案,由奉贤区征地事务管理所具体实施补偿工作。征地房屋补偿方案规定的签约期为20天,具体签约期限为2013年11月25日至2013年12月14日。

由于王志立(户)未能在签约期限内与奉贤区征地事务所达成征地房屋补偿安置协议,故奉贤区规土局分别于2014年2月21日、2月26日和3月7日三次召集奉贤区征地事务管理所和王志立(户)进行协调,然而王志立(户)依旧未出席参加协调会。据此,奉贤区征地事务管理所分别于2014年3月20日和3月25日两次对王志立(户)实施补偿,将安置房钥匙等封存于奉贤区环城东路2096号,通知王志立(户)接受补偿,王志立(户)无正当理由拒绝接受,并拒绝搬离和交出土地。2014年4月10日,被告奉贤区规土局作出被诉交地决定。原告不服,遂诉至本院。

裁判分析过程

本院认为,根据《暂行规定》第五条、第二十六条之规定,区(县)土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。区(县)土地管理部门可以作出责令交出土地决定,责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。因此被告作为区政府的土地管理部门,具有作出被诉交地决定的职权。

原告及第三人对于被告的职权依据、征收涉及的法律依据和执法程序基本没有异议。本案主要有以下争议焦点:

一、被征收房屋的权利人是否是原告?原告及第三人主张原宅基地房屋经2004年2月由原上海市奉贤区房屋土地管理局确认使用人为第三人王临,该宅基地房屋于1995年遇四号线拆迁而易地建造。1995年建造奉贤区奉浦开发区树园村113号房屋时,原告及第三人没有办理相关申请手续。原告及第三人认为因为是易地建房,原宅基地的权利人不应当有变动,故被征收房屋的权利人是第三人王临。被告认为原宅基地因拆迁而易地建房时,只有本村集体经济组织成员才有资格建房,王临的户籍早于1995年迁出。2004年2月,原上海市奉贤区房屋土地管理局出具的宅基地使用权变更说明所涉的原宅基地使用权证因四号线拆迁已经注销作废,因此被征收房屋的宅基地户主应当是原告。本院认为1992年11月1日实施的《上海市农村个人住房建设管理办法》对农村村民建房的申请和审批进行了规范,其中第九条第一项的规定:因国家建设或乡(镇)村集体建设拆迁的农村居民户,可以申请建房。因此,在原宅基地遇到拆迁而易地建房时,仍应当办理农村宅基地建房申请和审批手续,而并非是原宅基地权利的转移承接。故2004年2月,原上海市奉贤区房屋土地管理局出具的宅基地使用权变更说明中所涉的原宅基地使用权证使用人的变更的效力不及于本案。1995年的王志立(户)建房审批材料中,家庭成员为原告王志立、第三人顾丽华、王瑛的记载,与第三人王临在庭审中陈述其户口当时已经迁至他处的事实一致。且《暂行规定》第十二条规定,征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户,按户进行补偿。故本院对原告的这节主张不予采纳。

二、对于评估机构的选定和评估报告,原告及第三人与被告存在争议。原告及第三人主张公示的评估机构为两家,分别为上海上资房地产估价有限公司和上海上资土地估价有限公司,被征收人选定的是上海上资房地产估价有限公司,而出具评估报告的是上海上资土地估价有限公司,且两家评估公司先后出具了评估报告,建筑面积和房屋权利人均不一致。被告认为评估机构在公示期间,是由前述两家同字号评估公司作为一个整体参加,符合规定。上海上资房地产估价有限公司的评估报告是为了协商而制作,并非为征收,因此,被告采用了上海上资土地估价有限公司的评估报告,其中的建筑面积和房屋权利人按照批准文件的记载,并无不当。本院认为,从被告提供的评估机构选定的公示材料中,前述两家同字号评估公司填写的是一张申请表格,由两家同字号的评估公司共同申请,上海上资土地估价有限公司盖章确认,被征收人选择评估机构表格的备选机构中,只有上海上资房地产估价有限公司一家,评估机构公告中,记载选定了评估机构为一家,显示为两家同字号评估公司。证明两家同字号评估公司共同参加评估工作。虽然该选定工作符合《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理暂行规定》第六条和第二十二条的规定,但是,被告在被征收人选择评估机构表格的备选机构中,未加以注明,容易造成当事人的误解,在今后的工作中应当加以改进。根据《暂行规定》第二十二条第二款、第二十四条规定,对违法建筑、超过批准期限的临时建筑,以及《拟征地告知书》公布后擅自进行房屋及其附属物新建、改建、扩建的部分,不予补偿。征地房屋补偿的评估时点,为征地房屋补偿方案公告之日。原告房屋所涉的征地房屋补偿方案经奉贤区人民政府2013年11月14日批准,故被告采用2013年11月的评估报告并无不当。至于原告主张的房屋建筑面积及房屋权利人的问题,《暂行规定》第十二条规定,征收房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户。房屋的用途和建筑面积以宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件的记载为准。1995年的王志立(户)建房审批材料中,记载家庭成员为原告王志立、第三人顾丽华、王瑛,与第三人王临在庭审中陈述,其户口当时已经迁至他处一致。同时,记载了王志立(户)批准的建筑面积为232平方米。虽然,原告主张2001年有关部门批准原告另行建造38.54平方米宅基地房屋,但是,从原告提供的证据反映,当时批准的是临时房屋,并未批准宅基地房屋。按相关规定,临时房屋的有效期为二年,最多可以申请一次延长一年。故本院对原告的前述主张不予采信。

三、对于奉贤区人民政府批准的房屋补偿安置方案中安置房出售均价存在差错,存在争议。原告主张奉贤区人民政府批准实施的征地房屋补偿方案中安置房出售均价为2,980元,与物价部门核准的安置房出售均价2,890元不符。被告认为在上报奉贤区人民政府批准的方案中安置房出售均价2,890元,只是在举证时,错将未修改的方案作为证据提交法庭。后已提交了奉贤区人民政府办公室的证明予以说明。本院认为,奉贤区人民政府办公室证明,证实了被告上报的方案中的安置房屋出售均价为2,890元。原告虽然对该证明的真实性表示怀疑,但是,没有提供证据加以证明。且被告对原告的安置房的补偿单价是按照物价部门核准的具体楼层价格,而非安置房屋出售均价2,890元,并不实质损害原告的利益。因此,对原告的主张本院不予采纳。

奉贤区征地事务所制作的具体补偿方案,对应安置人口的认定、房屋建筑面积的认定、补偿安置标准及具体的计算方式符合法律、政策的规定,对相关补偿金额的计算正确,以产权房屋调换方式安置王志立(户)二套房屋并无不当。

综上,被告作出被诉交地决定职权依据充分,认定主要事实准确,适用法律正确,遵循了相关行政程序。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回原告王志立的诉讼请求。

案件受理费人民币50元,由原告王志立负担。

如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提出上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于上海市第一中级人民法院。

文尾

审 判 长  徐玉良

审 判 员  钟 渊

人民陪审员  徐晓燕

二〇一四年九月二十五日

书 记 员  袁 帅

附件

附:相关法律条文

《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》

第五十六条有下列情形之一的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求:

……

(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

法条

最高人民法院《关于执行若干问题的解释》

第六十三条第一款第(十)项

《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》

第五十六条第(四)项

《上海市征收集体土地房屋补偿评估管理暂行规定》

第六条第二十二条

《暂行规定》

第二十四条第二十六条第二十二条第二款第十二条第五条