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梁小翠不服中山市人民政府南区办事处行政确认二审行政判决书

结案日期:2014年1月6日 案由:人民政府行政确认 当事人:梁小翠 中山市人民政府南区办事处 案号:(2013)中中法行终字第154号 经办法院:广东省中山市中级人民法院

当事人信息

上诉人(原审原告):梁小翠,女,1966年8月10日出生,汉族,住中山市南区。

被上诉人(原审被告):中山市人民政府南区办事处,住所地中山市南区。

法定代表人:陈淑梅,该办事处主任。

委托代理人:郭深如、陈瑞生,该办事处工作人员。

原审第三人:中山市南区曹边股份合作经济联合社,住所地中山市南区。

代表人:梁志国,社长。

委托代理人:吴空军,广东松楠律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人梁小翠因与被上诉人中山市人民政府南区办事处(下称南区办事处)、原审第三人中山市南区曹边股份合作经济联合社(下称曹边经联社)行政确认纠纷一案,不服广东省中山市第一人民法院(2013)中一法行初字第111号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。

案件基本情况

原审法院查明:梁小翠于1966年8月10日出生,系南区办事处曹边经联社农业家庭户口居民,自出生至今户口未迁出曹边经联社,一直履行集体经济组织的义务,均有承包责任田。2004年1月1日,曹边经联社实行农村股份制改革,制定了曹边经联社章程,以梁小翠系出嫁妇女为由配置梁小翠50%的股份。梁小翠向曹边经联社要求确认全额股民身份,并落实享受100%股份分配及相关股民待遇,均被拒绝,遂于2012年7月27日向南区办事处提出行政处理申请,请求:1.确认其100%的股民身份;2.要求曹边经联社补发2004年1月1日至今50%的股份分红43114.4元;3.补发2006年12月至今50%的社保费用2596.25元。南区办事处受理后,经过调查取证,于2012年12月31日作出中南行决字(2012)10号行政处理决定(下称10号行政处理决定),决定确认梁小翠享有曹边经联社的全额股份,享受100%股份分配及相关股民待遇。曹边经联社自收到决定书之日起三十日内应向梁小翠发给100%股份的股权证,并从2012年7月27日起落实相关股民待遇(曹边经联社应按股民的待遇100%承担梁小翠的社保费用,从2012年7月27日日至2012年12月31日止应再支付余下的50%社保费用6个月×119.75元×50%=359.25元给梁小翠)。梁小翠不服,于2013年3月29日向原审法院提起诉讼,请求判令:1.撤销南区办事处于2012年12月31日作出的10号行政处理决定;2.南区办事处重新作出行政处理决定并在新的行政处理决定中责令曹边经联社修正2004年1月1日由曹边经联社制定的与国家宪法、法律、法规相违背的章程;3.南区办事处重新作出行政处理决定,并在新的行政处理决定中认定曹边经联社无视国法规定,剥夺户口长期留在曹边村在册农业户籍的梁小翠的合法权益属于违法行为;4.南区办事处重新作出行政处理决定,并在新的行政处理决定中责令曹边经联社向梁小翠确认100%股民身份并补发100股份的股权证、补偿从2004年1月1日至2012年12月31日期间的50%股份分配款43114.4元及社保费用2596.25元;5.南区办事处承担本案案件受理费。曹边经联社亦不服,向中山市人民政府申请行政复议,中山市人民政府作出中府行复(2013)115号行政复议决定,决定维持南区办事处作出的10号行政处理决定。曹边经联社仍不服,于2013年8月6日另案向原审法院提起行政诉讼,要求撤销南区办事处作出的10号行政处理决定。原审法院将两案予以合并审理。

南区办事处辩称:依据市府常务会议决定事项通知(2011)2号文件(下称市府(2011)2号通知)第二条的规定,南区办事处作为区办事处,是依法授权,有权对有争议的农村集体经济组织成员权益纠纷问题作出处理。南区办事处在处理农村集体经济组织确认股民身份上是经过调查取证的基础上作出,且作出行政处理决定前有告知曹边经联社,程序合法,适用法律正确,请法院予以维持。

第三人曹边经联社述称:1.法律规定南区办事处只具有调解职权,不具有行政处理职权。因为南区办事处属于中山市人民政府的派出机构,不属于人民政府,没有作出行政处理决定的职权。2.曹边经联社的章程是依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,在各级政府指导制定的,经股东代表大会表决通过后生效的,该章程合法、有效。因此,南区办事处的行政处理决定是不符合法律的规定,是错误的,请求法院撤销该行政处理决定。曹边经联社向原审法院提供下列证据:1.中山市南区曹边股份合作经济联合社章程,以证明曹边经联社依照相关规定制定章程,并予以公告,梁小翠没有提出异议,章程修改要通过股东大会;2.中山市人民政府南区办事处10号行政处理决定,以证明南区办事处作出该决定时,没有证据证明梁小翠有履行义务,所依据的法律与国家法律相冲突;3.中山市人民政府中府行复(2013)115号行政复议决定书,以证明该复议决定书是错误的。

案经原审法院审理认为:《中华人民共和国妇女权益保障法》第六条规定:“各级人民政府应当重视和加强妇女权益的保障工作。县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构,负责组织、协调、指导、督促有关部门做好妇女权益的保障工作。县级以上人民政府有关部门在各自的职责范围内做好妇女权益的保障工作。”《广东省实施﹤中华人民共和国妇女权益保障法﹥办法》第二条第二款规定:“各级人民政府及有关部门应当按照男女平等的基本国策,采取必要措施,保障妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有同男子平等的权利。”第四条第二款、第三款规定:“县级以上人民政府有关部门按照各自的职责和法律法规的规定,做好妇女权益的保障工作。乡镇人民政府、街道办事处应当配备人员,做好本行政区域的妇女权益保障工作。”根据上述规定及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第(六)项规定:“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:……(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”,同时,参照中机编(2011)224号关于印发南区党工委办事处主要职责内设机构和人员编制规定的通知第二条第(二)项南区办事处的主要职责“负责本区各项党务和政务工作”、第(九)项“承办市委、市政府交办的其他事项和承接市直机关部门下放的管理事项”的规定,结合本市实际,基于本市建制特殊,系不设区只设镇的地级市,南区办事处负责中山市南区区域内的政务工作,即具有保障本行政区域内的妇女在集体经济组织中享有男女平等权利的职权与职责,对辖区内侵害妇女合法权益的行为具有作出行政处理决定的职权。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条“国家保障妇女享有与男子平等的文化教育权利”、第三十二条“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用方面,享有与男子平等的权利”、第三十三条“任何组织与个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”之规定,及《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约有股份制章程中涉及土地承包经营、集体经营组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用,以及宅基地使用等方面的规定,应当坚持男女平等原则,不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由,侵害其合法权益”、第二十四条“农村集体经济组织成员中的妇女,结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地,或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地,并履行集体经济组织章程义务的,在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”的规定,曹边经联社以梁小翠为出嫁女为由配置梁小翠50%的股份违反法律规定,南区办事处经调查取证并告知相关权利后,作出行政处理决定确认梁小翠享有曹边经联社的全额股份,享受100%分配及相关股民待遇,适用法律及作出处理程序并无不当。曹边经联社认为南区办事处不具有作出行政处理决定的法定职权及作出的涉案行政处理决定不合法的主张,无事实与法律依据,原审法院不予支持。梁小翠要求修改章程及补偿从2004年1月1日至2012年12月31日期间的50%股份分配款43114.4元及社保费用2596.25元的诉讼请求,因梁小翠向南区办事处提出申请时,并未要求修改章程且根据市府常务会议决定事项通知规定,对农村集体经济组织制定的相关章程是否合法的争议,不属于农村集体经济组织成员权益纠纷,南区办事处未对修改章程事项一并处理并无不当。另,处理农村集体经济组织成员权益纠纷的原则是尊重历史,不翻旧案。南区办事处从申请之日即2012年7月27日日起保护梁小翠全额股份并无不妥,梁小翠要求补偿从2004年1月1日至2012年12月31日50%股份分配款及社保费用的诉讼请求,原审法院不予支持。南区办事处在中南行决字(2012)10号行政处理决定中已认定曹边经联社只配置梁小翠50%股份行为违法,梁小翠在本案中要求南区办事处重新作出行政处理决定,认定曹边经联社行为违法的主张,原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决:一、维持南区办事处于2012年12月31日作出的中南行决字(2012)10号行政处理决定;二、驳回梁小翠的其他诉讼请求。案件受理费50元,由梁小翠负担。

上诉人梁小翠不服上述判决,向本院提起上诉称:一、原审判决认定事实错误,上诉人从2006年4月17日就已经开始多次到曹边经联社、南区办事处等部门为上诉人的权益提出申请处理及投诉,只是一直调解未果;二、市府(2011)2号通知第一条所规定的应当是指股份制改革前已分配的集体经济不再作出处理,而上诉人请求分配的是股份制改革后才分配的;三、上诉人请求合法有据,妇女应当与男子享有同等的权利,曹边经合社的章程条款与我国法律和有关政策相抵触,应当予以纠正。综上,请求二审法院撤销原审判决,改判:1、撤销广东省中山市第一人民法院(2013)中一法行初字第111号行政判决;2、撤销被上诉人南区办事处于2012年12月31日作出的10号行政处理决定;3、责令被上诉人南区办事处重新作出行政处理决定,在新的处理决定中责令:(1)曹边经联社修改其章程,(2)认定曹边经联社的行为侵犯了梁小翠的合法权益,(3)责令曹边经联社确认梁小翠100%的股民身份,并补偿梁小翠从2004年1月1日至2012年12月31日期间的50%的股份分配款43114.4元及社保费2596.25元;4、被上诉人负担本案的案件受理费。

本院确认原审法院查明的事实。

本院另查明:梁小翠的配偶为非农业户口人士。曹边经联社章程第九条规定“村民个人股的配置,本着尊重历史,实事求是的原则,根据不同情况的村民按不同情况界定:……符合下列情况人员享受50%股份:1、属本村农业户口嫁给非农业户口丈夫(包括原籍非曹边村的港、澳、台地区和外国籍丈夫),而户口未迁出的本村妇女及其子女。2、已登记结婚,户口不能迁出(必须由对方公安部门出具有效证明)的妇女及其子女”。本案梁小翠的情况属于上述规定第1项的情形。梁小翠在其提交给南区办事处的申请书的事实和理由部分提出曹边经联社的章程不合法,但其在申请书的请求事项中未要求南区办事处责令曹边经联社修改章程。南区办事处在做本案行政处理期间,调取了曹边经联社章程,并向曹边经联社作了情况调查,曹边经联社出具了股份分配及购买社保情况确认书,载明从2012年7月1日至2012年12月31日止,曹边经联社没有向本社股民分配股份分红、宅基地、自留地及自留地补助款。在该期间,曹边经联社为其股民承担的社会保险费用,其中18岁以上的股民基本养老保险每人每月为92元,医保为每人每月为27.75元,18岁以内的股民只为其购买医保,上诉人梁小翠在该社购买社保,南区经联社对上述情况确认书对所载内容进行核实后,在10号行政处理决定中认定曹边经联社为梁小翠配备50%的股权违法,对该行为予以纠正,并采纳购买社保情况确认书所载明的社会保险费用的数额119.75元作为基数要求曹边经联社支付其应负担的梁小翠的社保费用。

本院又查明:梁小翠主张其提出要求享有100%股权待遇的时间为2006年4月,并在二审庭审中提供其递交给曹边村委会的申请书以及信件抬头为“尊敬的市领导”的两份文书,及由一同向曹边村委会递交申请书的梁婉妮、梁结妮作为证人提供的证言予以佐证。

本院再查明:曹边经联社于2013年10月10日向原审法院提出申请,要求撤回其提起的要求撤销南区办事处所作的10号行政处理决定的起诉,原审法院作出裁定,准许曹边经联社撤回起诉。

裁判分析过程

本院认为:本案是涉及农村妇女及其子女集体收益分配权益的行政处理纠纷。对于南区办事处作出的10号行政处理决定的合法性,应从其职权依据、事实认定、处理程序及处理结果上予以审查。

首先,在职权依据上,中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅于2006年12月13日以粤委办(2006)142号文件明确了基层政府有对集体收益分配纠纷作出处理决定的职能,南区办事处虽为中山市人民政府的派出机构,但是在不设县的中山区县行政建制中具有区基层政府的行政职能,其受理上诉人的申请,并作出处理决定,职权依据充分。

其次,在事实认定上,南区办事处应当根据上诉人申请的处理事项查实曹边经联社关于集体收益分配、股民资格对待中有无违反宪法、法律的规定,对上诉人的权利造成损害的事实。在集体收益分配、股民资格对待方面,从曹边经联社章程看,规定原籍属该村农业户口的妇女,嫁给非农业户口的丈夫(包括港、澳、台地区和外国国籍),结婚后户口未迁出的或已登记结婚,户口不能迁出的,其与其子女只享受50%的股权。该规定为外嫁非本村村民的本村户籍妇女取得股权利益设置了与其他村集体组织成员区别对待的条件,违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条关于“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益”的规定,应属无效。南区办事处既然在决定中责令曹边经联社依法定程序确认梁小翠的股民资格并配置股权,证明南区办事处已实际否定了曹边经联社章程中上述区别对待外嫁妇女及其子女的规定,南区办事处应当责令曹边经联社改正该章程中违反妇女权益保障法律的内容。

第三,在处理结果上,由于上述区别对待上诉人的章程规定违法,应属无效,曹边经联社应无条件确认上诉人的股民资格及配置100%股权。南区办事处在其10号行政处理决定中对该违法行为作出了纠正,并要求曹边经联社为梁小翠配备100%的股权,落实100%的股民待遇正确,本院予以维持。至于配备100%的起算时间,上诉人提出其已于2006年4月开始提出要求南区办事处对其权益进行保护的主张,本院认为,梁小翠于2006年开始提出对其权益进行保护的申请系通过信访的途径,且并非向南区办事处提出该申请,即梁小翠在2012年7月27日之前并未通过要求南区办事处作出行政处理的方式提出申请,故南区办事处以梁小翠正式向基层政府提出申请的时间为权益保护的起算点并无不妥,本院予以维持。由于上诉人向南区办事处正式提出行政处理申请书的时间为2012年7月27日,且从2012年7月27日至2012年12月31日止,曹边经联社只承担了其股民的社会保险费用,而未向其股民分配股份分红、宅基地、自留地及自留地补助款,故南区办事处根据市府(2011)2号通知的要求,仅以119.75元为基数,要求曹边经联社从2012年7月27日落实梁小翠的相关股民待遇,返还6个月的社保费用359.25元,未要求曹边经联社向上诉人发放其他股民收益并无不妥,本院予以维持。至于该社保费的计数依据,南区办事处对曹边经联社提供的购买社保情况确认书上所列数据(股民基本养老保险每人每月92元,医保每人每月27.75元)进行核实后认为,该数据为曹边经联社为其每个股民所购买的数额,责令曹边经联社以该数额为向梁小翠支付社保的数额标准,符合同等股民同等待遇的处理原则,本院予以维持。而对于上诉人提出的要求南区办事处责令曹边经联社返还上诉人取得股民身份之前的各项村集体经济分配的请求,由于基层人民政府对集体收益分配纠纷作出处理决定的职能仅是责令村委会改正不合法的规定,责令给予受侵害的村民以股民身份及配置股权,基于取得身份与受利益相一致的处理原则,南区办事处对于上诉人取得股民身份之前的各项集体经济分配不予处理,对上诉人的该请求予以驳回并无不妥,本院予以支持。原审判决对此认定正确,本院予以认可。

最后,在处理程序上,南区办事处在受理上诉人的行政处理申请后,有向曹边经联社送达,并向曹边经联社进行了调查,调取了涉及该村集体经济股民身份认定和收益分配的章程、分配情况等证据,并在作出处理决定后向申请人与被申请人双方送达。该处理程序尊重了事实以及利害关系人的陈述、申辩权利,应予认定程序合法。

综上所述,上诉人上诉理据不充分,本院不予支持。被上诉人南区办事处虽然没有在行政处理决定中责令曹边经联社改正村民股份制章程中违反妇女权益保障法律的规定,存在瑕疵,但是基于南区办事处的行政处理决定已确认上诉人享有曹边经联社全额股权的股民身份,撤销该决定由南区办事处重做对及时保护上诉人权益不利,故本院不因该瑕疵而对该决定予以撤销重做。南区办事处应在今后的日常行政管理行为中责令曹边经联社修改章程中违反妇女权益保障法律的内容。故原审判决不因该决定存在瑕疵而撤销重做正确,本院予以支持。原审判决虽然认定事实部分不正确,但判决结果适当,本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费50元,由上诉人梁小翠负担。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  陈 薇

审 判 员  刘良才

代理审判员  高 琳

二〇一四年一月六日

书 记 员  林桂清

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条第(一)项

《中华人民共和国妇女权益保障法》

第三十三条