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濮阳市宇通房地产开发有限公司(以下简称宇通公司)诉濮阳市国土资源局土地使用权出让行政纠纷一案

结案日期:2009年6月1日 案由:地矿其他行政行为 土地其他行政行为 当事人:濮阳市国土资源局 濮阳市宇通房地产开发有限公司 案号:(2009)豫法行终字第00061号 经办法院:河南省高级人民法院

当事人信息

上诉人(一审原告)濮阳市宇通房地产开发有限公司。

法定代表人郭俊山,经理。

委托代理人王岚星,河南优诚律师事务所律师。

上诉人(一审被告)濮阳市国土资源局 法定代表人赵茂轩,局长。

委托代理人魏红霞,濮阳市国土资源局干部。

委托代理人任文阁,河南众孚律师事务所律师。

诉讼记录

濮阳市宇通房地产开发有限公司(以下简称宇通公司)诉濮阳市国土资源局土地使用权出让行政纠纷一案,宇通公司与濮阳市国土资源局不服濮阳市中级人民法院(2008)濮中法行初字第001号行政判决,向本院提出上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。宇通公司的委托代理人王岚星,濮阳市国土资源局的委托代理人任文阁、魏红霞到庭参加诉讼,本案现已审理终结。

案件基本情况

2002年6月4日和8月2日,濮阳市国土地资源局监察大队以罚款的名义分别收取宇通公司2003年5月14日向濮阳市国土资源局款项3万元和11.6万元。2003年5月14日濮阳市国土资源局作出行政处罚决定,对宇通公司处以14.6073万元的罚款。2007年9月18日濮阳市国土资源局向宇通公司送达了《濮阳市国土资源局关于市宇通房地产开发有限公司请示“富泉花园”土地价格有关问题的函》及一份关于此函的通知书。宇通公司对上述行政行为均不服,于2007年12月向濮阳市中级人民法院提起行政诉讼,请求判决撤销《濮阳市国土资源局关于市宇通房地产开发有限公司请示“富泉花园”土地价格有关问题的函》及相应的通知,请求判决濮阳市国土资源局依法重新按照2002年的政策作出新的具体行政行为,请求判决撤销濮阳市国土资源局上述重复罚款行为并退回罚款。

濮阳市中级人民法院一审判决查明:2001年宇通公司欲建设“油城花园”(后更名为富泉花园)项目,在与原土地使用人签订了土地使用权转让协议、合作开发协议及补充协议基础上,于2002年初陆续向原土地使用人支付了土地款项。2001年11月26日,濮阳市计划委员会批准了该建设项目。2002年1月16日宇通公司取得了濮规许字2002-072-017-274《建设用地规划许可证》。2002年5月1日前宇通公司将所建房屋全部预售完毕,2002年5月破土动工建设,2002年底所建的住宅楼已竣工,并于2003年5月1日前已入住完毕。但该项工程是在未办理土地手续的情况下建设的,宇通公司在2002年开始向濮阳市国土局申请办理相关土地手续。濮阳市国土资源局在2002年6月28日向宇通公司出具了《证明》,该《证明》内容为:“濮阳市宇通房地产开发有限公司所征用土地位于大庆路西,五一路南,面积21.9亩,其土地手续正在办理之中。”因濮阳市国土资源局认定宇通公司违法占地,宇通公司于2002年、2003年两次向濮阳市国土资源局交纳了违法占地罚款共计292073元。2007年9月18日濮阳市国土资源局向宇通公司送达了《濮阳市国土资源局关于市宇通房地产开发有限公司请示“富泉花园”土地价格有关问题的函》及一份无头通知书,二者内容一致,“同意你公司继续以协议方式完善用地手续,按2004年公示价格723.61元/平方米加同期银行贷款利息补交土地使用权出让金。”一审另查明,两次评估价格不具有合法性,不能作为执行征收价格的标准。

一审法院认为,宇通公司的占地行为是在2002年,依河南省人民政府办公厅豫政办(2006)101号文件规定,“对于2002年7月1日后实施建设的经营性用地,必须在依法从严处理后,按当年周边招标、拍卖、挂牌出让最高地价补交出让金后补办用地手续”。2003年6月5日濮阳市治理整顿土地市场秩序工作领导小组《会议纪要》也明确作出“富泉花园”作为遗留问题以协议出让的方式供地,按占地当年的价格补交土地出让金符合公平公正原则。宇通公司请求撤销《濮阳市国土资源局关于市宇通房地产开发有限公司请示“富泉花园”土地价格有关问题的函》的主张合理合法,应予以支持。故一审法院判决:撤销上述《函》,并限濮阳市国土资源局在判决书生效之日起一个月内按照2002年土地基准价格为濮阳市宇通房地产开发有限公司办理土地使用权出让手续、征收土地出让金;宇通公司对濮阳市国土资源局重复罚款行为的起诉已超过诉讼时效,对其诉讼请求予以驳回。

宇通公司不服一审判决,向本院提出上诉,其主要上诉意见是:一审判决认定事实与适用法律部分不当。宇通公司分别于2002年6月4日、8月2日、2003年5月14日向濮阳市国土资源局交罚款3万元、11.6万元、14.6073万元,一审已认定,但一审认定宇通公司对此部分的起诉超过诉讼时效是错误的,因为濮阳市国土资源局所作的罚款是预交,没有宇通公司主张权利的具体时间,且整个土地出让手续一直延续,不存在宇通公司放弃权利而超过诉讼时效之说。因此请求维持一审判决第一项,改判第二项,支持宇通公司关于撤销重复罚款并退回重复罚款的诉讼请求。

濮阳市国土资源局不服一审判决,向本院提出上诉,其主要上诉意见为:2002年宇通公司未批先占农村集体土地。2003年5月14日,国土资源局对其进行了唯一一次行政处罚。在市治理整顿土地市场秩序领导小组同意作为遗留问题以协议出让方式向宇通公司供地之后,市政府下发濮政土[2003]125号文与129号文,批准了《征地补偿安置方案》与协议出让方案,濮阳市国土资源局2004年1月15日依濮政[2003]5号文确定的基准地价和评估价,进行集体决策确定出让价格,并对其进行了公示。濮阳市国土资源局按2004年的标准确定的出让价格符合有关法律规定,故请求二审依法撤销原判。

本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院另查明:在涉及本案事实发生的时间里,濮阳市国土资源局对于当事人依法向该局提交的申请和其他有关材料,没有登记和向相对人出具收据的制度和做法。

裁判分析过程

本院认为:(一)宇通公司请求撤销《濮阳市国土资源局关于市宇通房地产开发有限公司请示“富泉花园”土地价格有关问题的函》,以及濮阳市国土资源局按照2002年的基准地价收取宇通公司的出让金的请求应予支持:第一,宇通公司于2001年11月取得了濮阳市计划委员会的项目审批,于2002年1月取得了濮规许字2002-072-017-274《建设用地规划许可证》,具备了申请征用本案争议土地的条件。第二,对宇通公司关于2002年7月1日以前已向濮阳市国土资源局提交了用地申请和项目批准手续、用地规划许可证等其他相关材料的事实主张予以支持。在本案诉讼过程中,宇通公司主张其于2002年7月1日前已向濮阳市国土地资源局提交了用地申请和其他相关材料,而濮阳市国土资源局否认这一事实。但濮阳市国土地资源局在本案庭审过程中承认,该局对于行政相对人向该局提交的申请或其他材料,没有出具收据的制度和做法。依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款关于因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能作出合理说明的可免除原告对提出过申请的事实所负的举证责任的规定,结合本案中宇通公司一直在积极办理用地手续的情况和宇通公司在诉讼过程中的合理说明,再根据濮阳市国土资源局2002年6月28日向宇通公司出具的关于宇通公司正在办理用地手续的证明,可以认定濮阳市国土资源局已于2002年7月1日前收到了宇通公司的征用土地申请和其他相关材料。第三,濮阳市人民政府就本案争议土地向河南省人民政府所提的征用申请应当针对的是宇通公司的用地申请。濮阳市人民政府向河南省人民政府申请征用本案争议土地前,宇通公司已取得了项目批准、用地规划许可并提出了用地申请,濮阳市人民政府申请征用本案争议地应当受到上述项目批准、用地规划许可和濮阳市规划局接受宇通公司的用地申请等行政行为效力的羁束,并遵循政府诚信原则,在征用土地的申请获得批准后将争议土地出让给宇通公司。第四,导致宇通公司未能及时按照2002年的国有土地出让价格取得出让土地的责任在濮阳市国土资源局。在2002年7月1日前,宇通公司已经办理了用地规划许可等手续并向濮阳市国土资源局提出了用地申请,甚至也已经与被征用土地的原土地所有权人办理了征地补偿事项,虽然宇通公司办理征地补偿事宜的时间和方式不符合法律程序的要求,但征用土地的批复下达后可以被追认。在这种情况下,如果濮阳市国土地资源局及时为宇通公司办理土地出让手续,宇通公司就可以以2002年的出让价格取得本案争议土地的使用权。但是,濮阳市国土资源局在如何处理宇通公司的用地申请问题上过多地考虑了宇通公司违法占地这一与宇通公司是否符合取得出让土地条件不相关的因素,构成《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第五目规定的滥用权力,并造成出让土地时间上的延误和出让价格争议,这个责任应当由濮阳市国土地资源局承担。综合以上事实和理由,《濮阳市国土资源局关于市宇通房地产开发有限公司请示“富泉花园”土地价格有关问题的函》应予撤销。结合宇通公司已实际占用土地的情况,参照河南省人民政府办公厅豫政办(2006)101号文件关于对2002年7月1日后实施建设的经营性用地在依法处理后按当年周边招标、拍卖、挂牌出让最高地价补交出让金后补办用地手续的规定,濮阳市国土资源局应按照2002年的基准地价收取宇通公司的出让金、补办用地手续。

(二)与本案有关的宇通公司涉嫌违法占地问题与濮阳市人民政府应当依法履行向宇通公司出让土地的职责问题没有法律上的关系。对宇通公司的违法占地问题,濮阳市国土资源局可以依法予以处理。但濮阳市国土资源局是否应当依法履行向宇通公司出让土地的职责,关键看宇通公司是否按照法律规定的条件和程序向濮阳市国土资源局提出了用地申请,而不是按照占地问题进行政策性处理。从本案事实情况看,宇通公司于2002年7月1日前已按照法律规定的条件和程序依法履行了相关义务,濮阳市国土资源局应依照法定的程序和出让金标准履行相关的出让土地的职责,以宇通公司违法占地为理由拖延或拒绝将土地出让给宇通公司是滥用权力行为。

(三)对宇通公司要求撤销濮阳市国土资源局重复罚款的主张不予支持。第一,濮阳市国土资源局监察大队以罚款名义未经法定程序直接收取宇通公司款项的行为是无效行政行为。宇通公司提出的濮阳市国土地资源局监察大队分别于2002年6月和8月收取罚款的行为,实际上只是该监察大队以罚款的名义收取了宇通公司的款项,而未依法实施作出一个处罚决定应遵循的最基本的程序,根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条关于不遵守法定程序的行政处罚无效的规定,可以认定该监察大队预收罚款的行为不产生法律效力,系无效行政行为。第二,按照宇通公司关于2002年6月和8月濮阳市国土资源局(监察大队)两次收取罚款构成法律上第一次罚款、2003年5月的罚款构成第二次罚款的主张,宇通公司指控的重复处罚应指第二次罚款,虽然第二次罚款决定履行了法定程序、可以推定成立,但由于濮阳市国土资源局监察大队收取所谓罚款的行为是无效行政行为,宇通公司关于濮阳市国土资源局对宇通公司实施了重复罚款的主张不能成立。第三,对2003年5月的罚款,宇通公司收到罚款决定后在法定的期限内未主张权利,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于当事人对行政行为的起诉期限自知道或应当知道之日起不超过二年的规定,宇通公司对上述第二次罚款的起诉超过了起诉期限。综上,对宇通公司以重复罚款为理由提出的撤销重复罚款并返还罚款的请求,应予以驳回,一审判决正确,应予支持。

综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定,判决如下:

裁判结果

驳回濮阳市宇通房地产开发公司和濮阳市国土资源局的上诉,维持濮阳市中级人民法院(2008)濮中法行初字第001号行政判决。

本案一审诉讼费50元,由濮阳市国土资源局承担;二审诉讼费50元,由濮阳市宇通房地产开发公司和濮阳市国土资源局各承担25元。

本判决为终审判决。

文尾

审 判 长  宋炉安

代理审判员  王松

代理审判员  李继红

书 记 员  李晶

法条

《中华人民共和国行政诉讼法》

第六十一条第(一)项

《中华人民共和国行政处罚法》

第三条

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》

第四条第二款

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》

第四十一条