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江镜耀诉珠海市人民政府土地行政处理一审行政裁定书

结案日期:2013年4月27日 案由:人民政府其他行政行为 当事人:珠海市人民政府 江镜耀 案号:(2013)珠中法行初字第2号 经办法院:广东省珠海市中级人民法院

当事人信息

原告江镜耀。

被告珠海市人民政府。

第三人珠海市兴东房产开发有限公司。

诉讼记录

原告江镜耀诉被告珠海市人民政府土地行政处理一案,于2013年1月24日向本院提起行政诉讼。本院于2013年2月1日立案受理后,依法组成合议庭审理本案。2013年4月19日上午,本院组织各方当事人进行证据交换,原告江镜耀及其委托代理人廖绍业、江艳嫦未经法庭允许中途退庭。2013年4月19日下午,经本院合法传唤,原告江镜耀无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告珠海市人民政府于2012年11月12日对原告江镜耀、作出《关于江镜耀撤销行政许可申请的回复》(以下简称《回复》)称:经审查,珠海市国土资源局颁发的珠海市(县)(2005)准字第074号《建设用地批准书》,符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定,对江镜耀提出的撤销该行政许可的申请,不予同意。

原告江镜耀对此回复不服,请求法院判决撤销被告2012年11月12日作出的《回复》;判令被告履行撤销珠海市国土资源局向珠海市兴东房地产开发有限公司(以下简称兴东公司)核发的建设用地批准书(珠海市(2005)准字第074号)的法定义务;判令被告承担本案全部诉讼费用。原告江镜耀诉称,其一,珠海市国土资源局向兴东公司发放建设用地批准书,其行为性质属于行政许可。根据《行政许可法》第三十六、四十七条的规定,珠海市国土资源局在作出上述行政许可前应当先行告知包括原告在内的全体利害关系人,但该局没有依照法定程序履行告知义务,致使兴东公司得以违法拆迁。其二,虽然江村、官村村民的户口已经转化为城镇居民户口,但土地的性质仍然属于集体所有。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定,禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。为解决《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项在执行中的误解问题,国务院法制办公室、国土资源部于2005年3月作出《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第五项的解释意见》,该解释规定,《土地管理法实施条例》第二条第五项的规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后,其成员随土地征收已经全部转为城镇居民,该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。该解释的精神实质是,即使“村改居”,将农民集体所有的土地转化为国有土地也应当履行征收的程序,而不是“村改居”后农民集体土地自然转化为国有土地。因此,到目前为止,该土地仍然属于集体所有。其三,《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定,除国家征用外,集体土地使用权不得转让,不得用于经营性房地产开发,也不得转让、出租用于非农业建设。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定,加强对农民集体土地的转让管理,严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发,不得转让、出租用于非农业建设。对照上述规定,兴东公司利用官村集体土地进行房地产开发建设严重违反政策法律。农村房屋系原告的合法财产,未经征用补偿不得拆迁。珠海市国土资源局在政府未征用集体土地和农民房屋的情况下许可兴东公司强制拆除原告的房屋,其行为侵犯了公民的房屋所有权,同时也是对基本人权的践踏。鉴于珠海市珠海市国土资源局对兴东公司的行政许可决定在程序上违反法律规定,导致兴东公司违法建设并侵犯原告的合法权益。原告为此依据《行政许可法》第六十九条第三项的规定,请求被告珠海市人民政府撤销珠海市国土资源局对兴东公司在江村房地产开发建设项目上的拆迁许可。但被告拒绝履行撤销职责,并于2012年11月12日回复原告表示不予撤销。

被告珠海市人民政府辩称,其一,《回复》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定:“……公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中,原告要求被告行使撤销权的标的是珠海市国土资源局(以下简称国土局)向兴东公司核发的珠海市(县)(2005)准字第074号建设用地批准书。经审查,国土局核发的上述《建设用地批准书》符合法律法规的规定,于是作出了不同意撤销行政许可的《回复》。原告请求撤销《回复》,判令被告履行撤销义务,实际上是对被告作出的《回复》的具体行政行为不服提起诉讼。由于《回复》没有创设新的权利义务,只是对原行政行为的合法性做出了进一步肯定,而对被告权利义务产生实质影响的仍是原具体行政行为,因此属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,对当事人的权利义务不产生实际影响,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其二,珠海市(县)(2005)准字第074号《建设用地批准书》的核发依据充分,程序合法。为加快推进城市化进程,优化城市功能,改善旧村村(居)民居住环境和生活素质,2000年6月,珠海市委、市政府决定,集中用几年时间,对香洲区若干个行政村进行全面改造,江镜耀所在的江村不在改造范围内。2004年,珠海市香洲区江村股份合作公司、珠海市官村白莲实业总公司、珠海市裕卓虹基集团有限公司(以下简称裕卓虹基集团公司)递交《关于要求将江村旧村改造项目列入珠海市政府改造城中旧村建设文明社区范围的联合请示报告》,要求将江村纳入城中旧村改建范围。珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组出具《关于同意江村纳入旧村改建范围的批复》,同意将江村纳入城中旧村改建范围。2004年12月6日,原珠海市建设局复函裕卓虹基集团公司,同意其成立珠海市兴东公司(即本案第三人),对江村旧村改造用地进行单项开发经营房产。2005年7月22日,珠海市香洲区改造城中旧村建设文明社区领导小组向国土局出具《关于江村旧村改建有关问题的函》,请国土局给予兴东公司办理江村旧村改建项目的相关用地手续。2005年8月26日,原珠海市规划局向国土局出具《办理建设用地手续通知》,称规划部门拟就位于吉大九洲大道北侧31402.82平方米用地为兴东公司核发建设用地规划许可证。2005年10月25日,兴东公司持相关材料,向国土局递交申请办理建设用地批准书。经审核,其申请符合核发条件。2005年10月31日,国土局依法向兴东公司核发珠海市(2005)准字第074号《建设用地批准书》。综上所述,被告2012年11月12日作出的《回复》不属于人民法院行政诉讼的受案范围,且国土局依法向兴东公司核发珠海市(2005)准字第074号《建设用地批准书》依据充分,程序合法,恳请人民法院查明事实,依法驳回原告的起诉。

第三人兴东公司述称,珠海市(2005)准字第074号《建设用地批准书》的核发依据充分,程序合法,恳请人民法院查明事实,依法驳回原告江镜耀的起诉。

裁判分析过程

本院认为,《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依职权,可以撤销行政许可。原告江镜耀正是基于此规定才向珠海市人民政府提出了要求撤销行政许可的申请。而珠海市人民政府受理之后向申请人作出《回复》的行为,也是依法履行管理监督职责的行为,因此,珠海市人民政府是本案的适格被告。

《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第(五)项规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;……”本案原告请求撤销被告作出的《回复》,判令被告撤销珠海市国土资源局核发的建设用地批准书(珠海市(县)(2005)准字第74号)的诉讼请求,实际上系对被告作出《回复》的具体行政行为不服提起诉讼。经查,《回复》的内容是关于对原告提出撤销建设用地批准书(珠海市(县)(2005)准字第074号)的要求,作出不予同意的回复。由于该《回复》没有改变原有行政法律关系,没有对原告的权利义务产生新的影响,因此,属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。根据上述规定,原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围,本院依法予以驳回。

综上所述,依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第(五)项、第四十四条第一款第(一)项的规定,裁定如下:

裁判结果

驳回原告江镜耀的起诉。

如不服本裁定,可在裁定书送达之日起10日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于广东省高级人民法院。

文尾

审 判 长  张一平

审 判 员  林 洁

代理审判员  陈 伟

二〇一三年四月二十七日

书 记 员  林静丽

法条

《中华人民共和国行政许可法》

第六十九条

《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》

第一条第二款第(五)项第四十四条第一款第(一)项